SA/Bd 2289/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Asesor WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Magdalena Flinik po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 378 (trzysta siedemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) Starosta L. ograniczył sposób korzystania z będącej własnością T. S. części nieruchomości o powierzchni [...], stanowiącej działkę nr [...] położoną w K., gmina T., poprzez udzielenie E. SA. w W. zezwolenia na przeprowadzenie na powyższej nieruchomości kabla światłowodowego mającego służyć do sterowania przepływem gazu w gazociągu tranzytowym "Jamał – Europa Zachodnia" oraz na wykonanie rekultywacji gruntów po zakończeniu prac na tej nieruchomości. W odwołaniu od decyzji T. S. wniósł o jej uchylenie zarzucając, iż podjęcie jej nie zostało poprzedzone negocjacjami, a jedynie przesłaniem gotowego projektu umowy, sporządzonego przez inwestora, a nadto nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę linii telekomunikacyjnej światłowodowej, a budowa gazociągu została już zakończona i udzielono pozwolenia na jego użytkowanie. Uwzględniając powyższe odwołanie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podzielił pogląd, że przesłania do podpisu gotowego projektu umowy nie można uznać za rokowania. Stwierdził również, że wyjaśnienia wymaga kwestia ułożenia światłowodu w kontekście decyzji Starosty L. z dnia [...] o pozwoleniu na użytkowanie gazociągu oraz, iż akta sprawy są niekompletne i nie zawierają pełnomocnictwa dla adwokata, który sporządził odwołanie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy E. S.A. w W. wniósł o jej uchylenie podnosząc, że przesłanie projektu umowy z prośbą o odpowiedź lub zaproponowanie terminu spotkania stanowiło dopełnienie wymogu z art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) tym bardziej, że już wcześniej przeprowadzone z T. S. rokowania, których udokumentowanie zawierają akta administracyjne, nie przyniosły rezultatów z uwagi na stawiane przez stronę warunki. W skardze podniesiono także, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie gazociągu nie istnieje, gdyż została uchylona, o czym Wojewoda wie z urzędu, a zatem nie może wywierać wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, jak również, iż Wojewoda rozpatrzył odwołanie, mimo niekompletności akt i braku wiedzy czy odwołanie pochodziło od strony postępowania. W wyniku rozpatrzenia skargi wyrokiem z dnia 24 czerwca 2003 r. sygn. SA/Bd 827/03 Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...]. Z uzasadnienia wyroku wynika, że powyższa, mająca kasacyjny charakter decyzja podjęta została z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, bowiem organ nie tylko nie wykazał, że wydanie decyzji ostatecznej wymagałoby uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części, lecz sam po części dokonał oceny merytorycznej stwierdzając, że przesłanie projektu umowy do podpisania nie stanowi rokowań, przeprowadzenia których wymaga art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Nadto za uzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące sprzecznych ustaleń organu odwoławczego z materiałem dowodowym odnoszącym się do rokowań z T. S., poprzedzających przesłanie mu wspomnianego projektu umowy oraz – braku podstaw do rozpoznania odwołania, skoro organ nie wiedział, czy pochodzi ono od uprawnionego podmiotu, bez uprzedniego wezwania do przedłożenia prawidłowego pełnomocnictwa i uzupełnienia tego istotnego formalnego braku. Wreszcie niezrozumiałe, według Sądu, było stwierdzenie Wojewody o konieczności uwzględnienia przez organ I instancji treści decyzji z dnia [...] w sytuacji, gdy decyzja ta została w dniu [...] uchylona, a nadto zalecenie powyższego "uwzględnienia" organowi I instancji mimo, iż Wojewoda sam mógł to uczynić w ramach kompetencji organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Zobligowany wskazanym wyżej wyrokiem do ponownego rozpoznania odwołania T. S. od decyzji Starosty L. z dnia [...] Wojewoda wydał w dniu [...] decyzję nr [...], mocą której utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda stwierdził, iż organ I instancji trafnie uznał, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały dwie wymagane przepisami art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) przesłanki do udzielenia inwestorowi zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości T. S. kabla światłowodowego, bowiem inwestor posiada ważną decyzję Wojewody W. z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji, a jego wystąpienie o wydanie zezwolenia poprzedzone było bezskutecznymi rokowaniami z właścicielem nieruchomości zmierzającymi do uzyskania jego zgody na położenia kabla. Ustosunkowując się do zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia przepisów prawa budowlanego (udzielono zezwolenia mimo iż budowa gazociągu została zakończona i wydano pozwolenie na jego użytkowanie) organ II instancji podniósł, iż udzielenie w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. zezwolenia nie jest w żaden sposób związane z przepisami tegoż prawa i z tego powodu rezygnuje się z odniesienia się do powyższego zarzutu jako nie mającego wpływu na rozstrzygnięcie. Decyzję Wojewody z dnia [...] T. S. zaskarżył w dniu [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, względnie uchylenie. Decyzji tej zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 136 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym i z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 124 i 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. Z uzasadnienia skargi wynika, iż: • nie wyjaśniono wszechstronnie stanu faktycznego sprawy, gdyż nie zapoznano się z planem zagospodarowania przestrzennego gminy T. pod kątem ujęcia w nim linii światłowodowej, nie ustalono czy wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o pozwoleniu na budowę dotyczące inwestycji w postaci światłowodu, jakkolwiek decyzja lokalizacyjna Wojewody W. z dnia [...] odnosi się tylko do gazociągu, co wymagało w tym zakresie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ I instancji, • zaskarżona decyzja nie spełnia obowiązujących wymogów w zakresie uzasadnienia, bowiem brak w nim ustosunkowania się do faktu zakończenia budowy gazociągu i prowadzonego postępowania karnego w sprawie nielegalności budowy linii światłowodowej, • utrzymano w mocy udzielone inwestorowi przy uwzględnieniu decyzji lokalizacyjnej Wojewody W. z dnia [...] zezwolenie mimo, że nie ma w niej mowy o budowie linii światłowodowej oraz utraciła ona ważność, gdyż inwestor w ciągu 3 lat od jej wydania nie uzyskał prawa do gruntu, zaś nabyte utracił. Reasumując wg skarżącego budowa światłowodu na terenie gminy T. jest nielegalna, bowiem nie wydano na tę inwestycję pozwolenia na budowę, a w konsekwencji decyzja Starosty L. z dnia [...] ograniczająca sposób korzystania należącej do skarżącego nieruchomości i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji stanowią legalizację "dzikiej" budowy. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) skarga, z uwagi na nie zakończenie postępowania w niniejszej sprawie do dnia 31 grudnia 2003 r. podlegała rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), która weszła wżycie z dniem 1 stycznia 2004 r. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpoznać wszystkie zarzuty i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Dotyczy to m.in. zarzutów i żądań zawartych w złożonym przez stronę odwołaniu. Zaskarżając decyzję Starosty L. z dnia [...] T. S. podniósł m.in., w kontekście udzielonego zezwolenia, że budowa gazociągu "Jamał – Europa Zachodnia" została już zakończona. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] Wojewoda uznał za zbędne ustosunkowanie się do powyższego zarzutu jako nie mającego wpływu na rozstrzygnięcie oraz z tego powodu, iż jest to problem wyłącznie z zakresu prawa budowlanego. Jak wynika z kserokopii pisma E. S.A. z dnia [...] złożonej w Sądzie przez Tomasza S. wraz z korespondencją z dnia [...], inwestor ten istotnie, powołując się na przepisy art. 54, 55 i 57 prawa budowlanego, zawiadamiał Starostwo Powiatowe w L. o zakończeniu robót budowlanych – montażowych i instalacyjnych umożliwiających bezpieczną eksploatację gazociągu tranzytowego "Jamał – Europa Zachodnia" przebiegającego przez teren czterech gmin, w tym gminy T., a nadto że system łączności i SCADA zostanie uruchomiony w terminie późniejszym, a w okresie do jego uruchomienia łączność dyspozytorska zapewniona będzie w sposób opisany w załączniku. Wywód Wojewody co do braku potrzeby zajęcia w postępowaniu odwoławczym stanowiska wobec wskazanego wyżej zarzutu uznać należy za chybiony. Artykuł 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) stanowiący podstawę do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zamieszczony został przez ustawodawcę w rozdziale 4 działu III ustawy normującym wywłaszczanie nieruchomości. Ogólne zatem warunki wywłaszczania określone w art. 112, to jest pierwszym artykule tego rozdziału mają zastosowanie z uwagi na brak wyłączenia także do instytucji przewidzianej w art. 124. Skoro w myśl art. 112 ust. 3 ustawy wywłaszczenie może dotyczyć tylko sytuacji, gdy publiczny cel inwestycyjny dotychczas nie został zrealizowany, a więc zrealizowanie tegoż celu stanowi negatywną przesłankę do orzeczenia wywłaszczenia, to tym samym okoliczność, iż cel publiczny zrealizowano wyłącza możliwość wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy, nawet w razie spełnienia określonych w tym przepisie wymogów w postaci negatywnego wyniku rokowań z właścicielem terenu oraz istnienia aktualnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niewątpliwie budowa gazociągu będącego urządzeniem służącym do przesyłania gazu oraz obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z gazociągu jest w myśl art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, realizacją celu publicznego. Skoro tak, to rezygnacja przez Wojewodę z rozpatrzenia zarzutu skarżącego, wiążącego się z posiadaną przez niego informacją o zakończeniu budowy gazociągu, nastąpiła z naruszeniem funkcjonującej w postępowaniu administracyjnym, znajdującej odzwierciedlenie w art. 7 i 77 § 1 kpa zasady prawdy obiektywnej, nakładającej na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. W świetle wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i procedury organ II instancji winien dokonać niezbędnych ustaleń i rozważyć, czy w świetle zakresu wykonanych przy gazociągu robót i formalnego zgłoszenia o ich zakończeniu, cel publiczny uznać należy za osiągnięty i na tej podstawie wydać właściwą decyzję. Wbrew wynikającemu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji założeniu, rozpatrzenie zarzutu wiążącego się ze zgłoszeniem zakończenia budowy gazociągu mogło mieć zatem istotny wpływ na wynik sprawy. Oczywistą konsekwencją wskazanego uchybienia przepisom procedury jest nie ustosunkowanie się do powyższego problemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a tym samym nie spełnienie przewidzianych w art. 107 § 3 kpa wymogów, jakim winno odpowiadać uzasadnienie każdej decyzji. Z powyższych względów, uznając nadto, iż uzupełnienie wskazanych braków postępowania administracyjnego nie wymaga przeprowadzenia tegoż postępowania w znacznej części, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wyłącznie o uchyleniu decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił pozostałych podniesionych w skardze zarzutów. Wbrew wywodom skargi położenie linii światłowodowej nie byłoby "dziką" inwestycją. Sentencja wskazanej decyzji oraz decyzji organu I instancji z dnia [...] zawierają sformułowanie, że przeprowadzenie kabla światłowodowego, mającego służyć do sterowania przepływem gazu w gazociągu tranzytowym nastąpi "według miejsca i granic lokalizacji obejmującej powierzchnię [...[, oznaczonych w załącznikach do decyzji Wojewody W. o ustaleniu lokalizacji inwestycji". Sformułowanie to stanowi powtórzenie fragmentu sentencji wymienionej decyzji Wojewody W. z dnia [...]. Na podstawie przeprowadzonego na rozprawie dowodu z załączników opisowych i graficznych do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, stanowiących integralną część decyzji Wojewody W. z dnia [...] Sąd stwierdził, że przewidziano w nich w ramach inwestycji w postaci gazociągu na terenie woj. W. budowę wzdłuż całej trasy jego pierwszej nitki linię łączności światłowodowej (kabla światłowodowego) i radiowej dla umożliwienia telemechanizacji i automatyzacji transportu gazu oraz łączności dyspozytorskiej i nadzoru trasy (system SCADA). Ułożenie kabla światłowodowego wykazano na załącznikach graficznych m.in. w odniesieniu do działki położonej w K. oznaczonej numerem [...]. Tak więc realizacja światłowodu jako urządzenia towarzyszącego objęta była decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji wymienioną w decyzjach I i II instancji w przedmiocie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jako jeden z warunków udzielenia tegoż zezwolenia. W konsekwencji również do położenia światłowodu uprawniało oparte na wskazanej decyzji lokalizacyjnej pozwolenie na budowę gazociągu z dnia [...]. Ze względu na to, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena legalności decyzji wydanej na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie decyzji z dnia 14 grudnia 1994 r. o lokalizacji inwestycji, za chybiony uznał Sąd także zarzut dotyczący naruszenia przepisów ustaw o planowaniu przestrzennym i zagospodarowaniu przestrzennym nawiązujący do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. Wbrew wywodom skargi decyzja z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie utraciła na mocy art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym swej ważności i mogła być uwzględniona przy orzekaniu w niniejszej sprawie, bowiem w dacie wydawania na jej podstawie pozwolenia na budowę, jak i podczas realizacji gazociągu tytuł inwestora do gruntu wynikał z udzielonej temuż inwestorowi zgody przez ówczesnego jego właściciela G. O. Nadto zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja lokalizacyjna przekształciła się w decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawa ta obowiązująca do dnia 9 lipca 2003 r. nie zawiera odpowiednika art. 43 ust. 3 swej poprzedniczki, a utrata ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w myśl jej przepisów może nastąpić tylko wraz z upływem dnia jej ważności.. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. przewiduje wprawdzie możliwość orzekania o wygaśnięciu tego rodzaju decyzji, lecz przy zastosowaniu zupełnie innych przesłanek. Z tego też względu, jak wynika z przeprowadzonego przez Sąd na rozprawie dowodu z decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...], organ ten utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody W. z dnia [...] ustalającej lokalizację gazociągu na terenie byłego województwa w. w części odpowiadającej nieruchomości należącej do skarżącego. Wreszcie ustalenia przeprowadzonego przez organy prokuratury postępowania przygotowawczego dotyczącego bezzasadnego wydania inwestorowi dzienników budowy, nie mogły stanowić w ocenie Sądu przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 kpa nieważności decyzji zezwalającej na położenie na działce nr [...] kabla światłowodowego. Uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzję Wojewody z dnia [...], Sąd jednocześnie na mocy art. 200 wymienionej ustawy orzekł o zwrocie skarżącemu poniesionych przez niego kosztów postępowania.