SA/Bd 2373/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia (del. SSO) Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Wojewody K.-P. na rzecz skarżącego kwotę 26 zł (dwadzieścia sześć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta T. uznał W. S. za osobę bezrobotną i odmówił jemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z przedstawionych dokumentów wynika, iż w dniu rejestracji skarżący spełniał warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast suma udokumentowanych okresów, o których mowa w art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity: Dz. U. Nr 58 z 2003 r., poz. 514) przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni i to stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. W odwołaniu skarżący wskazał, że przepracował 19 lat i 4 miesiące, że do 20.04.2003 r. udowodnił 365 dni pracy oraz że w jego ocenie 18 miesięcy minęło 05.05.2003 r. Podniósł ponadto, że zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy po tym, jak otrzymał świadectwo pracy, a było to w dniu 21.05.2003 r., przedstawił swoje dane i zapytał kiedy może się zarejestrować. Otrzymał odpowiedź, że może się zarejestrować w ciągu 6 m-cy albo wcale. Poszedł więc szukać pracy, ale bez efektów. Twierdzi, że ostatni dzień zgłoszenia się do Powiatowego Urzędu Pracy przypadł na dzień 31.05.2003 r., a to był dzień wolny od pracy. Wniósł o przychylne załatwienie sprawy z uwzględnieniem wskazanych okoliczności. Decyzją wydaną w dniu [...] Wojewoda K.-P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że W. S. w dniu rejestracji tj. 02.06.2003 r. przedłożył świadectwa pracy potwierdzające m.in. jego ostatnie zatrudnienie w okresach: od 05.11.2001 r. do 30.04.2002 r. i od 15.10.2002 r. do 15.05.2003 r. Suma tych okresów zatrudnienia przypadających na okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania wynosi więc tylko 364 dni, wobec czego W. S. nie mógł nabyć uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych. Przytoczona bowiem wyżej norma, co do spełnienia wymogu pozostawania w zatrudnieniu przez okres co najmniej 365 dni ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Nietrafnym jest również zarzut co do ostatniego terminu, w którym Strona mogła dokonać rejestracji w PUP i nabyć prawo do zasiłku, który przypadał na dzień wolny od pracy (sobota). Jak już wyżej wskazano ostatni stosunek pracy ustał z dniem 15 maja 2003 r. i nawet biorąc pod uwagę oświadczenie W. S., że świadectwo pracy otrzymał w dniu 21 maja 2003 r., to miał on jeszcze 7 dni roboczych na dokonanie rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej. Nadto, w szczególnie uzasadnionych przypadkach można zarejestrować osobę nie posiadającą kompletu dokumentów np. z powodu zwłoki w wystawieniu lub doręczeniu świadectwa pracy. Tak więc w rozpatrywanej sprawie nie było żadnych przeszkód, tak ze strony prawnej, jak i formalnej, aby W. S. dokonał rejestracji bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia, a nawet doręczeniu mu świadectwa pracy potwierdzającego ostatnie zatrudnienie, co skutkowałoby nabyciem uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powielił argumenty zawarte w odwołaniu, ponownie podkreślając, że w wyniku niekompetencji pracownika Powiatowego Urzędu Pracy został pozbawiony środków do życia oraz że nie z jego winy doszło do zaistniałej sytuacji. Wniósł o wzięcie pod uwagę powyższych okoliczności i przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda K.-P., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem badana decyzja narusza normy prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności zaś doszło do naruszenia przepisów art. 7, 8, 9 i 77 kpa przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pogłębienia zaufania do organów Państwa. Skarżący dwukrotnie w toku postępowania administracyjnego podnosił, że zarejestrował się jako osoba bezrobotna dopiero w dniu 02.06.2003 r. z powodu błędnego poinformowania go o jego prawach przez pracownika Powiatowego Urzędu Pracy. Wskazał on, że stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w T. po tym, jak w dniu 21.05.2003 r. otrzymał świadectwo pracy i że przedstawił pracownikowi PUP swoje dane, zwłaszcza dotyczące okresów pracy, aby uzyskać informację kiedy może się zarejestrować. Odpowiedziano jemu, że może się zarejestrować w ciągu 6 m-cy albo wcale. Ponieważ wyszedł z założenia, że zasiłek dla bezrobotnych jest dla niego ostatecznością, a urzędnik utwierdził go w przekonaniu, że nie musi się spieszyć z rejestracją w Urzędzie, więc najpierw podjął działania w celu znalezienia pracy. Dopiero gdy okazało się, że pracy nie może znaleźć, podjął decyzję o ubieganiu się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Zarejestrował się jako bezrobotny w dniu 02.06.2003 r. Podczas rozpatrywania jego uprawnień okazało się, że nie spełnia on jednego z warunków, od których zależy to prawo, a mianowicie w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, to jest od 01.12.2001 r. do 01.06.2003 r. udowodnił 364 dni zatrudnienia, podczas gdy zgodnie z przepisem art. 23 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) wymagane jest udowodnienie 365 dni zatrudnienia. Zabrakło więc skarżącemu 1 dnia pracy do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Gdyby zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy najpóźniej do dnia 30 maja 2003 r. (31 maja i 1 czerwca 2003 r. były dniami wolnymi od pracy), to spełniłby wszystkie warunki, od których zależy przyznanie prawa do zasiłku, przede wszystkim zaś łączna suma okresów zatrudnienia w wymaganym okresie wynosiłaby co najmniej 365 dni. Nie zbadanie przez organy administracji, wobec takich szczególnych okoliczności sprawy, czy zarejestrowanie się przez skarżącego dopiero w dniu 02.06.2003 r. było wynikiem błędnej informacji udzielonej przez pracownika Powiatowego Urzędu Pracy, narusza wymienione na wstępie zasady postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 9 kpa, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przy czym przez prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania należy rozumieć takie sprawy, które zgodnie z przepisami prawa podlegają rozpatrzeniu w trybie postępowania administracyjnego. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje zatem cały tok postępowania - od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Udzielenie informacji w fazie wszczęcia postępowania ma dla ochrony interesu prawnego strony kapitalne znaczenie. Brak znajomości przepisów prawa może powodować nieudolne, a zwłaszcza w wielu przypadkach, nie zaspokajające w pełni interesu strony, określenie żądania. Naruszenie zasady wyrażonej w art. 9 kpa przejawia się zarówno w odmowie udzielenia informacji stronie, jak i w nienależycie udzielonej informacji, przez udzielenie informacji niejasnej lub błędnej oraz udzielenie informacji niewyczerpującej tj. takiej, która pomija okoliczności faktyczne lub prawne, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2003, str. 79-80). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23.07.1992 r. III ARN 40/92 (Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1993/4 poz. 68) z aprobującymi glosami W. Tarasa (opubl. w Państwo i Prawo 1993/3 str. 110) i J. Zimmermanna (opubl. w Państwo i Prawo 1993/8 str. 116) stwierdził, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnienie naruszenia tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami lub nawet z ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim przypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać ryzyko, wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny, odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 kpa. Z utrwalonej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego zasady ochrony zaufania obywatela do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania (m.in. informacje) organów państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu. Naruszenie zasady informowania obywateli jest samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (z glosy J. Zimmermanna cyt. powyżej). W rozpatrywanej sprawie wprawdzie nie można przyjąć, że skarżący udowodnił naruszenie przez organ administracji obowiązku informowania, ale niewątpliwie zarzuty jego powinny być sprawdzone w toku postępowania administracyjnego. Dopiero gdyby one się nie potwierdziły, mogło dojść do rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy materialne. Szczególnie ważne było, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, ustalenie czy i jaką informację uzyskał skarżący od pracownika Powiatowego Urzędu Pracy, od niej zależało bowiem jego prawo, wynikające z przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Nie można więc było bagatelizować podnoszonych przez niego okoliczności, stwarzając tym samym wrażenie wykorzystywania przez organy administracji, dla rzekomych korzyści państwa, nieznajomości prawa przez obywateli. Zdaniem Z. Janowicza, uznanego autorytetu w dziedzinie prawa administracyjnego, art. 9 kpa uchyla wręcz w stosunku do stron zasadę ignorantia iuris nocet (nieznajomość prawa szkodzi) w zakresie spraw rozpatrywanych w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w kodeksie. Podobnie W. Dawidowicz zwraca uwagę, że określony w zdaniu 1 art. 9 kpa obowiązek organu, wyklucza zajmowanie przez organ prowadzący postępowanie pozycji "przeciwnika" strony, która wyczekuje na popełnienie przez stronę błędu w ocenie wpływu pewnych okoliczności na rozstrzygnięcie sprawy i wykorzystuje ten błąd jako uzasadnienie wydania niekorzystnej decyzji. Przeciwnie, organ prowadzący postępowanie winien zajmować wobec strony postawę otwartą, nacechowaną zrozumieniem jej interesu (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1993, str. 91 i następne). Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych... (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 i art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), a w zakresie kosztów postępowania, na podstawie art. 200 tej ustawy. Ponownie rozstrzygając w sprawie, organy powinny wyjaśnić prawdziwość twierdzeń skarżącego, co do błędnej informacji urzędnika Powiatowego Urzędu Pracy, aby uniknąć zarzutu nie dochowania zasady wynikającej z przepisu art. 9 kpa i dlatego zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca podlegała uchyleniu.