SA/Bd 2569/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grzęda Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Małgorzata Kraus po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. Ł. na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych oddala skargę SA/Bd 2569/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 51 ust.4 i art.83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz.1126 ze zm.) powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nałożył na W. L. obowiązek dostarczenia w terminie do 29 sierpnia 2003r.projektu zagospodarowania działki nr [...] położonej w B., wraz z odpowiednimi aktualnymi uzgodnieniami, projektu budowlanego (wszystkie branże) opracowanego w oparciu o obowiązujące przepisy technicznobudowlane zawierającego inwentaryzację budowlaną powykonawczą wykonanej adaptacji budynku gospodarczego wraz z jego rozbudową przeznaczoną na budynek mieszkalny oraz ocenę stanu technicznego wykonanych robót. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż W. L. w latach 1994-1998 dokonał adaptacji budynku gospodarczego wraz z jego rozbudową na budynek mieszkalny. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, ze roboty te wykonano w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a mianowicie: -wejście do budynku wykonano w miejscu innym niż zakładał projekt, -w ścianie zewnętrznej budynku w pomieszczeniu hallu osadzono okno nie przewidziane projektem, -przesunięto ścianę oddzielającą łazienkę od wejścia do kotłowni powiększając pomieszczenie łazienki, przesunięto komin w kierunku łazienki, -w kotłowni wykonano drzwi prowadzące do części garażowej w innym miejscu niż zakładał to projekt, -w kotłowni nie wykonano muru oddzielającego kocioł od opału i wykonano okno w murze zewnętrznym od strony działki sąsiedniej, -w pokojach na parterze i piętrze osadzono mniejsze okna niż zakładał projekt, -na parterze przesunięto ściany wewnętrzne dokonując innego podziału pomieszczeń pomiędzy kuchnią a pokojem, -zlikwidowano pomieszczenie spiżami nie wykonując ścianki działowej i wykonano podobnie jak w kotłowni okno od strony działki nr [...], -wejście do łazienki wykonano w innym miejscu niż przedstawiał projekt, - na poddaszu pomniejszono pokój powiększając tym klatkę schodową, -drugi pokój na poddaszu podzielono nadprożem łukowym i pomiędzy pokojami wykonano nie przewidziane projektem drzwi, - przesuwając ścianę powiększono pokój na poddaszu pomniejszając jednocześnie taras, -na poddaszu nie wykonano erki a, a poprzez to nie osadzono drzwi i okna balkonowego, które były projektowane w ścianie pomiędzy pokojem a tarasem, -wykonano wewnętrzne instalacje elektryczne i sanitarne wód.-kań. i C.O. oraz kominek z ogrzewaniem kominkowym, na wykonanie których inwestor nie przedłożył projektów budowlanych, -w części garażowej zamiast projektowanego stropodachu jednospadowego wykonano płaski stropodach dwuspadowy, -w ścianie części garażowej od strony działki zamiast dwóch bram wykonano jedną bramę i jedno okno. Powyższe wykonywanie robót w sposób niezgodny z projektem budowlanym i warunkami decyzji pozwolenie na budowę jest naruszeniem art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz.1126 ze zm.), który dopuszcza możliwość istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, co skutkowało koniecznością nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W odwołaniu od tej decyzji W. Ł. podniósł, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, gdyż w niniejszej sprawie zastosowanie winny mieć przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz.229), skoro decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana pod rządami tej ustawy. Zdaniem skarżącego w/w zmiany poprawiły warunki użytkowe i energotermiczne budynku i nie miały wpływu na ewentualne osłabienie konstrukcji obiektu, a także nie naruszają również interesu osób trzecich. Decyzją z dnia [...] nr [...] K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji wskazano, że stwierdzenie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę skutkuje obligatoryjnym obowiązkiem podjęcia przez organ nadzoru budowlanego działań na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Za istotne zmiany dokonane podczas budowy obiektu uznano wszelkie przeróbki mające wpływ na zmianę elewacji oraz nie zachowanie norm odległościowych zawartych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki tj. umieszczenie okien w ścianie zewnętrznej przy granicy z działką [...], inne usytuowanie drzwi wejściowych do budynku oraz wstawienie dodatkowego okna w tej ścianie, wykonanie stropodachu dwuspadowego zamiast projektowanego jednospadowego w części garażowej, a także wykonanie w tej części budynku jednej bramy i okna zamiast projektowanych dwóch bram. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc w niej takie same zarzuty, jakie sformułowane zostały w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo skarżący wywodził, że organy orzekające w sprawie bez podstawy prawnej nałożyły na niego obowiązek przedłożenia projektu budowlanego wraz z projektami branżowymi, skoro roboty budowlane zostały protokolarnie odebrane i zgłoszone w zawiadomieniu o zmierzonym przystąpieniu do użytkowania obiektu. W ocenie skarżącego dokonane zmiany nie miały wpływu na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy. Stanowi to o braku podstaw do nakładania na niego jakichkolwiek obowiązków. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepis art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, który wymaga uprzedniego wstrzymania wykonywanych robót budowlanych na podstawie art. 50 ust.1 omawianej ustawy. Powołując się na swoją trudną sytuację materialną skarżący podniósł ponadto, że wykonanie nałożonych na niego obowiązków stanowić będzie duże obciążenie finansowe. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza skarga wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Ustawa ta utraciła moc z dniem 31 grudnia 2003r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz.1271 ze zm.), a zgodnie z treścią art. 97 § 1 tej ustawy sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Skarga jest nieuzasadniona. Decyzja o pozwoleniu na budowę obejmująca budowę całości lub części obiektu budowlanego, rozbudowę, nadbudowę czy modernizację w sposób ogólny określa ich zakres. Uszczegółowienie, konkretyzacja robót budowlanych znajduje wyraz w projekcie budowlanym, który określa formę, kubaturę, powierzchnię obiektu i rozwiązania techniczne, wskazuje na umiejscowienie urządzeń technicznych i części budynku, także otworów okiennych czy drzwiowych. Realizując zamierzoną inwestycję inwestor nie ma prawa samowolnie odstąpić od warunków określonych w tej decyzji. Bezspornym w sprawie pozostaje, że skarżący w trakcie budowy odstąpił od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Ocena tego, czy odstępstwa te były istotne w rozumieniu przepisu art. 36 a Prawa budowlanego była przedmiotem rozważań w zaskarżonej decyzji. Jak wynika z porównania zatwierdzonej dokumentacji projektowej z ustaleniami dokonanymi przez organ w trakcie wizji lokalnej, różnica pomiędzy warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę a realizacją inwestycji obejmowała m.in. umieszczenie okien w ścianie zewnętrznej przy granicy z działką [...], inne usytuowanie drzwi wejściowych do budynku oraz wstawienie dodatkowego okna w tej ścianie, wykonanie w części garażowej stropodachu dwuspadowego zamiast projektowanego jednospadowego, a także wykonanie w tej części budynku jednej bramy i okna zamiast projektowanych dwóch bram. Są to zatem zmiany konstrukcyjne budynku, a skoro tak, to nie sposób uznać dokonanych przez skarżącego zmian za nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Prawidłowo zatem organy orzekające w sprawie uznały, że w sprawie zastosowanie znajdzie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1 994r. Prawo Budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz.1126 ze zm.), który poprzez art.51 ust.1 tej ustawy stosuje się do robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej) organ administracyjny jest zobowiązany do podjęcia decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającej termin wykonania tych czynności. Stosując ten przepis odpowiednio do wykonanych robót budowlanych należy pominąć tę jego część, która mówi o uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Nie można jednak pominąć, że zgodnie z powołanymi przepisami wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakładającej na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności jest środkiem doprowadzenia stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem. W tym celu należy przede wszystkim ocenić jakość wykonanych robót budowlanych pod kątem wymogów określonych wart. 5 Prawa budowlanego. Inwentaryzacja wykonanych robót służy niewątpliwie ocenie, czy odpowiadają one wymogom zawartym w art. 5 omawianej ustawy. Dopiero w razie wykonania obowiązków nałożonych na inwestora w trybie powyższych przepisów właściwy organ może wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 55 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji). Z tego względu za chybiony uznać należy zarzut skarżącego, że brak było podstaw do nałożenia na niego obowiązku przedłożenia projektu obejmującego inwentaryzację budowlaną powykonawczą, skoro zakres tych prac budowlanych związanych z adaptacją i rozbudową obiektu uzasadniał obowiązek sporządzenia projektu budowlanego w celu uzyskania pozwolenia na wykonanie tych robót. Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy należy stwierdzić, że nie jest on zasadny. Stosownie do art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego ustępy 1-3 tego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane. Odpowiednio to znaczy w tym przypadku, że nie jest wymagane wstrzymanie wykonywania robót budowlanych, gdyż w stosunku do wykonanych robót jest to po prostu niemożliwe. Za chybione uznać należy również zarzuty skargi dotyczące przyczyn dopuszczenia się samowoli budowlanej. Należy bowiem podnieść, że powody samowolnego odstąpienia inwestora od warunków wydanego pozwolenia na budowę nie mają znaczenia dla zastosowania art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego okoliczności związanych z jego sytuacją finansową należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Nie może zatem rozstrzygać spraw w oparciu o zasady współżycia społecznego ani zasady słuszności. Z tego względu niewątpliwie trudna sytuacja finansowa skarżącego nie może implikować odmiennej oceny legalności zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do zarzutu oparcia zaskarżonej decyzji na niewłaściwych przepisach prawa materialnego należy wskazać, że organy orzekające w sprawie zobowiązane były do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Ustawa z dnia 24 października 1974r. nie mogła znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w dniu wydania zaskarżonej decyzji powołany akt prawny już nie obowiązywał. Bez znaczenia jest przy tym fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego, skoro w oparciu o art. 103 ust.2 tej ustawy, przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. mają zastosowanie tylko w sytuacjach określonych w art. 48 tej ustawy i to jedynie do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995r., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest uchybień, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).