SA/Bd 2650/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Małgorzata Kraus po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. J. na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art.104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071), art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] znak: [...], którą udzielono M. O.-P. i J. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w lokalu stanowiącym ich własność, znajdującym się w budynku zlokalizowanym na terenie posesji przy ul. [...] w S. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dn. 04.09.2002 r. dokonał oględzin lokalu nr [...] położonego na parterze budynku przy ul. [...] w S. w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi. Właścicielami tego lokalu nr [...], od kwietnia 2002 r. są M. O.-P. i J. P. Z treści protokołu jednoznacznie wynika, że inwestor, M. O.-P. od miesiąca kwietnia 2002 r. wykonała w swoim lokalu między innymi: wymianę stolarki okiennej z drewnianej na PCV, zamurowała niektóre otwory wewnętrzne dostosowując układ funkcjonalny do swoich potrzeb, wymieniła instalację co, wodociągową, kanalizacyjną i elektryczną, wymieniła posadzki. Organ ustalił ponadto, że w rzeczonym budynku przy ul. [...] zostały wydzielone cztery lokale własnościowe, a zarządcą częściami wspólnymi ustanowiono S. J. Obiekt znajduje się w ewidencji zabytków prowadzonej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i wszystkie prace remontowo-budowlane winny być przed ich rozpoczęciem uzgadniane ze Służbą Ochrony Zabytków Delegatura w B. Na wykonanie przedmiotowych prac inwestor nie przedstawił pozwolenia na budowę, czym naruszył art. 28 Prawa budowlanego. Stwierdziwszy powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. po wstrzymaniu postanowieniem z dn. [...] wykonywanych robót, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązującego Prawa budowlanego wydał decyzję z dn. [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w oznaczonym terminie, w celu doprowadzenia realizowanych robót do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji wobec wykonania przez zobowiązanych nałożonych decyzją czynności oraz z uwagi na fakt nie zakończenia wszystkich robót organ I instancji zaskarżoną decyzją z dnia [...] udzielił pozwolenia na wznowienie robót na podstawie dyspozycji art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego. Art. 51 ust. 1a stanowi: "po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych". Mając powyższe na uwadze, przyjęte rozstrzygnięcie organu I instancji jest zasadne i brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...]. W nawiązaniu do wniesionego odwołania organ odwoławczy zaznaczył, że decyzją z dn. [...] znak: [...] w punkcie 3 sentencji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał właścicieli lokalu nr [...] do przedłożenia projektu budowlanego obrazującego między innymi podłączenie do instalacji centralnego ogrzewania grzejnika w lokalu K. i S. J., odłączonego podczas wykonywania robót. Stąd zaskarżoną decyzją udzielono obecnie inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót, które wiążą się również z wykonaniem podłączenia do instalacji co łazienki skarżącego. Projektowana docelowo zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] na lokal kancelarii adwokackiej i biuro rachunkowe nie wykracza poza przedmiotowy lokal. Do przedmiotowego lokalu prowadziły 2 wejścia z klatki schodowej od strony ul. [...] oraz 1 wejście od strony podwórza posesji, co zostało przez odwołującego - zarządcę budynku potwierdzone dn. 07.05.2003 r. w trakcie przeglądania akt sprawy. Jednocześnie w trakcie postępowania wyjaśniającego dodatkowo uzgodniono z inwestorem, że główne wejście do kancelarii adwokackiej będzie prowadzić z klatki schodowej na korytarz, natomiast zostaną zamknięte drugie drzwi wejściowe prowadzące bezpośrednio z klatki schodowej do sekretariatu. Poczekalnia dla petentów przychodzących do kancelarii zostanie urządzona w pomieszczeniu kancelarii, co jest zgodne z oczekiwaniem strony skarżącej. W zebranym materiale dowodowym znajduje się stosowne oświadczenie inwestora dot. powyższego. Nadto organ II instancji podniósł, że postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego nie rozstrzyga spraw własności nieruchomości, stąd strony odnośnie uwag dotyczących przebywania osób postronnych na terenie podwórza, czy klatki schodowej winny swych roszczeń dochodzić na podstawie prawa cywilnego, przed Sądem Powszechnym. Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył S. J., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił, że: 1. prace remontowo-budowlane zostały zakończone, a lokal, bez stosownych decyzji, jest użytkowany od września 2002 r., 2. kwestia urządzenia poczekalni powinna być uregulowana w decyzji organu I instancji, a nie dopiero w decyzji wydanej przez organ odwoławczy, 3. zaskarżona decyzja nie reguluje właściwie kwestii urządzenia poczekalni dla petentów biura rachunkowego, wykorzystania podwórza i korytarza gospodarczego (wejścia od piwnic), 4. sprawę odłączenia centralnego ogrzewania od łazienki załatwiono połowicznie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesienie przedmiotowej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i nie zakończenie do tego dnia postępowania w sprawie skutkowało tym, że na mocy art. 97 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) - sprawa podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 134 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.) - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując więc na podstawie art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 - dalej zwaną ustawą p.u.s.) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, że zarówno decyzja Wojewódzkiego jak i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostały z naruszeniem przepisów proceduralnych, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnicze znaczenie w sprawie miały te uchybienia proceduralne organu I instancji, które sprawiły, że skarżący a zwłaszcza uczestnik P. S., wbrew ustawowym gwarancjom procesowym pozbawieni zostali czynnego udziału w toku postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął wskutek wniosku P. S. postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych w lokalu położonym w budynku nr [...] przy ul. [...] w S., przy czym zawiadomienie o tym skierował tylko do właścicieli lokalu tj. M. O.-P. i J. P. W świetle treści art. 61 § 1 kpa należało przyjąć, że organ potraktował P. S. jako stronę postępowania, skoro na jego wniosek postępowanie wszczęto. Z drugiej jednak strony, w dalszym biegu sprawy, organ bezpodstawnie odmówił wymienionemu legitymacji do występowania w sprawie jako strona. Tymczasem przedmiot sprawy oraz status właścicielski P. S. nakazywał potraktowanie go jak strony. Zaznaczyć bowiem należy, że sprawa dotyczy realizacji przez M. O.-P. i J. P., bez wymaganego pozwolenia, robót budowlanych w lokalu stanowiącym ich odrębną własność, polegających na wymianie stolarki okiennej, wykonaniu w lokalu i częściowo w ścianach klatki schodowej oraz stropu instalacji elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej oraz centralnego ogrzewania. Kwestią sporną była podniesiona w piśmie (k. 25) S. J. sprawa przegrodzenia lokalu inwestorów na dwie części, z dostępem do jednej części przez podwórze oraz zlokalizowanie poczekalni na klatce schodowej parteru. Z akt sprawy wynika zarazem, że w następstwie przeprowadzonych prac remontowych nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowego lokalu z mieszkalnego na użytkowy. W podanych okolicznościach należało przyjąć, że przedmiot sprawy dotyczy bezpośrednio sfery prawnej zarówno P. S., jak i S. J. oraz K. J. będących właścicielami odrębnych lokali usytuowanych w tym samym budynku i współwłaścicielami części wspólnych budynku i gruntu. Fakt, że charakter i zakres robót podjętych przez jednego ze współwłaścicieli dotyczy również części wspólnych nieruchomości (zewnętrzna ściana frontowa, klatka schodowa, strop, podwórze) sprawiał, iż pozostali współwłaściciele mieli podstawy do skutecznego żądania stosownych czynności organu nadzoru budowlanego. Niewątpliwie wszystkie wymienione wyżej osoby posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, mający swe źródło we współwłasności części wspólnych budynku i gruntu, a polegający na uzyskaniu przewidzianej Prawem budowlanym ochrony przed uciążliwościami, czy zagrożeniami spowodowanymi realizowaną inwestycją, mającą na celu zmianę przeznaczenia lokalu. Zgodnie z art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W szczególności strona ma prawo do inicjowania postępowania poprzez żądanie wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 kpa), a w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu - ma prawo uzyskania zawiadomienia o tym fakcie (art. 61 § 4 kpa). W fazie postępowania wyjaśniającego strona dysponuje prawem do przeglądania akt sprawy (art. 73-74 kpa), ma prawo zgłaszać wszelkie dowody (przepisy art. 75, 78, 90 § 2 pkt 1 i 95 kpa), powinna być zawiadomiona o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin (art. 79 § 1 kpa), ma prawo brać czynny udział w postępowaniu dowodowym (art. 79 § 2, 95 kpa). W fazie między zakończeniem postępowania wyjaśniającego, a podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie organ administracji powinien umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wydanie decyzji obliguje organ do doręczenia jej stronom na piśmie z wymaganym pouczeniem (art. 107 § 1 i 109 § 1 kpa). Wbrew wskazanym powyżej wymogom, organy oby instancji nie zapewniły P. S. aktywnego udziału w prowadzonym postępowaniu, natomiast wobec S. J. i K. J. uczyniły to tylko w pewnym zakresie. Organy administracji nie tylko nie wywiązały się z obowiązku ustalenia z urzędu kręgu stron w sprawie, ale przede wszystkim bezpodstawnie odmawiały zgłaszającym się stronom udziału w postępowaniu. W szczególności nie doręczono wszystkim stronom postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz z dnia [...] (k. 10, 18), organ w dniu 22.10.2002 r. zawiadomił o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego materiału tylko inwestorów, organ w piśmie z 05.02.2003 r. odmówił S. J. prawa do udziału w sprawie w charakterze strony (k. 20 i 23); organ w piśmie z 07.01.2003 r. poprzestał na stwierdzeniu, że kancelaria notarialna nie jest stroną postępowania pomijając to, że przymiot strony ma sam P. S. (k. 24A), z kolei w piśmie z 17.12.2003 r. udzielono P. S. informacji co do biegu różnych spraw i zarazem podano, że nie jest on stroną w niniejszej sprawie (k. 27A), następnie organy obu instancji nie doręczyły P. S. decyzji z dnia [...] i decyzji z dnia [...]. Organy obu instancji uniemożliwiając stronom podejmowanie czynności procesowych pozbawiły ich prawa do obrony interesów prawnych w sprawie. Stwierdzonych powyżej wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego nie dostrzegł i nie naprawił organ II instancji, który w wyniku wniesienia odwołania miał obowiązek ocenić decyzję nie tylko pod względem przepisów prawa materialnego, ale też zbadać powinien prawidłowość poprzedzającego jej wydanie postępowania. Nieuczynienie tego skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s. Kierując się treścią art. 135 p.p.s. Sąd uchylił również decyzję organu I instancji. Orzeczenie objęte pkt 2 wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.