SA/Bd 2763/03

Naczelny Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon, Asesor WSA Mirella Łent, Protokolant Jakub Jagodziński, po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrosty wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego H. B. kwotę 1500 zł (tysiącpięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., decyzją z dnia [...] Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania H. B., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] w miejscowości R. na kwotę [...] zł. Jako podstawę prawną wydania tej decyzji organ odwoławczy powołał art. 36 ust.3,4,5,9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999r., Nr15, poz.139 ze zm.) i wskazał, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., przedmiotowa działka przeznaczona została pod funkcję związaną z prowadzeniem działalności gospodarczej. W dniu 24 listopada 1999r. działka nr [...] została zbyta przez H. B., a tym samym spełnione zostały określone w art. 36 ust.3 w/w ustawy przesłanki do naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, gdyż wcześniejsza decyzja Wójta Gminy L. w tym przedmiocie została uchylona decyzją SKO z dnia [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że podstawą naliczenia opłaty i określenia jej wysokości był operat szacunkowy, w którego sporządzeniu Komisja Odpowiedzialności Zawodowej przy Urzędzie Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie doszukała się błędów. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. B. wnosząc o jej uchylenie. W skardze skarżący kwestionując prawidłowość ustalenia wysokości naliczonej opłaty podważył wiarygodność sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, który w jego ocenie nie bierze pod uwagę rynkowej wartości nieruchomości. Na poparcie tego zarzutu skarżący przedstawił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. B., w którym wartość przedmiotowej nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wywodził, że ustawodawca wiąże skutek, o którym mowa w art.36 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z przysporzeniem majątkowym, uzyskaniem dodatkowych korzyści w razie zwiększenia się wartości nieruchomości. W przedmiotowej sprawie przesłanka ta nie została spełniona, gdyż skarżący w wyniku sprzedaży nieruchomości uzyskał cenę trzykrotnie niższą niż naliczona opłata. Żądanie zapłaty renty planistycznej jest w ocenie skarżącego również sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, gdyż spowoduje konieczność sprzedaży gospodarstwa rolnego, które jest jedynym źródłem jego utrzymania. Skarżący zarzucił również, że w niniejszej sprawie naruszone zostały przepisy procedury administracyjnej, a w szczególności art. 10 §1kpa przez to, że nie został on zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Skarżący zakwestionował również prawidłowość tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W związku z przeprowadzoną reformą sądownictwa administracyjnego sprawy, w których – jak w tym przypadku – skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne, na których obszarze właściwości mają siedzibę organy administracji publicznej, których działalność została zaskarżona (art.97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153 poz. 1271). W niniejszej sprawie właściwym do rozpoznania skargi H. B. jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, ponieważ na obszarze jego właściwości ma siedzibę organ administracyjny, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy w świetle materiału dokumentacyjnego sprawy, że decyzja ta wydana została z naruszeniem norm prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia art. 36 ust.3 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewidywał, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa nieruchomość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie mogła być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Obowiązek uiszczenia opłaty powstawał w następstwie zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania lub jego zmiana stały się obowiązujące(art.36 ust.7 cytowanej ustawy). Zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby upoważnione do określania tej wartości regulowały przepisy o gospodarce nieruchomościami (art.36 ust.14 ustawy). Istota problemu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny postępowania dowodowego, a w szczególności wartości dowodowej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Poglądem nie kwestionowanym przez naukę i praktykę postępowania administracyjnego jest stanowisko, że opinia biegłego jest tyko jednym z dowodów w sprawie i organ administracji publicznej nie jest nią związany (por.B.Adamiak, J.Borkowski Kpa-Komentarz, W-wa 2003 s.406). Biegły jest powołany tylko do wydania opinii w kwestii faktycznej, natomiast o rozstrzygnięciu sprawy decyduje organ. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na opinię biegłego i stwierdzenia, że sporządzono ją zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wobec zarzutów przedstawionych w odwołaniu nakierowanych na zakwestionowanie prawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, organ był bezwzględnie zobowiązany do ustalenia zasadności zarzutów przez sprawdzenie na jakich podstawach biegły oparł swą opinię i jej konkluzje. Winien też skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego i ocenić, czy nie ma w nim błędów logicznych. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach sprawowanej kontroli prawidłowości decyzji organu I instancji było zobowiązane do sprawdzenia, czy w sposób wyczerpujący i prawidłowy zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy (art.77§1 kpa) i czy zebrany materiał był wystarczającą podstawą do obiektywnej konkluzji (art.80 kpa). Swoje stanowisko co do tego winien przedstawić w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy dotyczący nieruchomości zbytej przez H. B. wskazujący wartość nieruchomości przed i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, został sporządzony w dniu 21 kwietnia 2000r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. B. Wynika z niego, że wartość przedmiotowej nieruchomości w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła z kwoty [...] zł. do kwoty [...] zł.,a więc ponad 16-krotnie. Opierając się na tym operacie szacunkowym, Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] ustalił H. B. jednorazową opłatę z tytuł wzrostu wartości nieruchomości. Decyzja ta uchylona została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. i sprawa przedmiotowej opłaty przekazań została do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium przedstawiło i szczegółowo uzasadniło swoje zastrzeżenia do sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego dotyczącego określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej. Kolegium podało m.in., że wątpliwości budzi przyjęcie w operacie szacunkowym dla zastosowania metody porównawczej, nieruchomości o powierzchni ach znacznie mniejszych niż przedmiotowa i przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Z tych m.in. powodów Kolegium uchyliło poprzednio wydaną w tej sprawie przez organ I-ej instancji decyzję uznając, że w tych okolicznościach bez wyjaśnienia jednoznacznego tej kwestii nie można przyjąć, iż rzeczywiście wartość nieruchomości jest taka, jaką podał rzeczoznawca majątkowy. Organ I instancji, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, do kwestii tej w decyzji z dnia [...] w ogóle się nie odniósł, mimo iż Kolegium między innymi z tego powodu uchyliło decyzję ustalającą opłatę jednorazową, zarzucając organowi nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Wójt Gminy L. w uzasadnieniu tej decyzji podniósł, że "nie widzi prawnych możliwości ani potrzeby weryfikacji operatu szacunkowego" Ustosunkowując się do zarzutów postawionych operatowi szacunkowemu w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., o której wyżej mowa, Wójt Gminy L. stwierdził nadto, że "przyjęcie jako porównywalnych nieruchomości przeznaczonych na cele budownictwa mieszkaniowego jest wbrew pozorom korzystne dla skarżącego, gdyż nieruchomości przeznaczone pod funkcje przemysłowe i usługowe osiągają na rynku nieruchomości ceny znacznie wyższe." Otóż rzeczoznawca majątkowy nic takiego nie stwierdził, a organ I instancji nie wskazał również, na jakiej podstawie doszedł do takiego wniosku. Tego rodzaju ocena nosi znamiona oceny dowolnej, a więc pozbawionej uzasadnionych racji. Organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął za miarodajne to stwierdzenie organu I-ej instancji, mimo iż potwierdzenia tej tezy nie miał w dokumentacji sprawy. Tak więc Kolegium z uwagi na brak wyjaśnienia w operacie szacunkowym kwestii istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości uchyliło z tego powodu poprzednią decyzję organu I instancji w tej sprawie, zalecając organowi wyjaśnienie tych wątpliwości, a następnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie uznało za celowe sprawdzenie, czy wątpliwości te zostały w pełni wyjaśnione. Tymczasem w ocenie Sądu zarzuty, jakie postawiło Kolegium w swej decyzji z dnia [...] między innymi w omawianym zakresie były słuszne i powinny zostać wyjaśnione. Prowadzi to do wniosku, że decyzja zaskarżona została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutu skarżącego o naruszeniu trybu uchwalania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy wyjaśnić, że z punktu widzenia przedmiotu sprawy, ta kwestia podnoszona w skardze nie może być rozpatrywana w niniejszej sprawie. Nie zachodziły również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie obowiązku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania z urzędu. Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że skarżącemu zostało doręczone zawiadomienie w trybie art.61§4 kpa o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie pobrania jednorazowej opłaty w związku ze zbyciem działki, co potwierdził własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma w dniu 8 maja 2000r. brat skarżącego uprawniony do odbioru przesyłki jako dorosły domownik (art.43 kpa). Powyższe okoliczności implikują uznanie za bezzasadny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 10§1 kpa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, z uwagi na wyraźny wymóg prawa i konieczne wiadomości specjalne, należy przeprowadzić dowód z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego. Wykonanie tych wytycznych Sądu nie musi wiązać się z powołaniem nowego biegłego, lecz wystarczy dopuścić dowód z opinii sporządzonej z inicjatywy skarżącego przez rzeczoznawcę majątkowego E. B. Opinia ta, z uwagi na datę jej sporządzenia z oczywistych względów nie mogła być przedmiotem oceny organów orzekających w sprawie. W przypadku dopuszczenia dowodu z wymienionej opinii, obie ekspertyzy rzeczoznawców majątkowych winny być zweryfikowane i ocenione zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego. Nie można wykluczyć, że dla definitywnego wyjaśnienia sprawy konieczne będzie powołanie nowego biegłego. Uzupełnienie materiału dowodowego i jego wszechstronna ocena może nastąpić- przy ponownym rozpatrzeniu sprawy- przed organem odwoławczym(art.136 kpa). Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145§1 pkt1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji wyroku. Zgodnie z art. 152 powołanej ustawy, zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.