SA/Bd 2793/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grzęda Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia (del. SSO) Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Małgorzata Kraus po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe oddala skargę Dyrektor Izby Celnej w T. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 41. poz. 365), art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. M. z dnia [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej przeniesienia na stanowisko służbowe inspektora celnego, odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu swojego stanowisko wskazał, że aneksem do aktu mianowania nr [...] z dnia [...] określono skarżącemu miejsce pełnienia służby w Urzędzie Celnym w T., przenosząc go jednocześnie na stanowisko służbowe inspektora celnego. Zaskarżona decyzja została wymuszona i zdeterminowana zmianami w ustawodawstwie celnym. Stosownie bowiem do art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 41, poz. 365) pracownicy i funkcjonariusze celni pełniący służbę w dotychczasowych urzędach utworzonych na podstawie art. 284 § 3 Kodeksu celnego, stają się odpowiednio pracownikami lub funkcjonariuszami izb celnych, z tym że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, dyrektor izby celnej określić ma miejsce pełnienia służby lub pracy w izbie celnej lub urzędzie celnym. W zakresie dotyczącym stosunku służbowego lub pracy stosuje się dotychczasowe warunki, z wyłączeniem sytuacji, gdy w tworzonej izbie celnej lub urzędzie celnym nie ma wolnego stanowiska odpowiadającego dotychczas zajmowanemu. Reorganizacja (przekształcenie) administracji celnej polegająca na likwidacji Głównego Urzędu Ceł w Warszawie i przeniesieniu większości jego kompetencji na utworzone w tym celu izby celne spowodowała także konieczność budowy na bazie dotychczasowych Oddziałów Celnych organów I instancji tj. urzędów celnych. Określenie miejsca pełnienia służby w Urzędzie Celnym w T. było uzasadnione z uwagi na interes służby celnej, której głównym zadaniem jest zapewnienie zgodności z prawem obrotu towarowego z zagranicą. Ciężar wykonania tego obowiązku spoczywa głównie na Urzędach Celnych, w tym także na Urzędzie Celnym w T. W związku z określeniem miejsca pełnienia służby w Urzędzie Celnym w T., koniecznym było przeniesienie skarżącego na stanowisko służbowe inspektora celnego, albowiem w strukturze tego Urzędu brak było i jest wolnego stanowiska odpowiadającego dotychczas zajmowanemu stanowisku kierownika zmiany. Struktura organizacyjna Urzędu Celnego w T. przewiduje tylko dwa stanowiska kierownika zmiany, które na dzień 1 maja 2002 r. były zajęte przez funkcjonariuszy celnych: starszego rewidenta celnego W. K. oraz starszego dyspozytora celnego A. R. Powyższą tezę potwierdza rozkład czasu pracy w Urzędzie Celnym w T. na dwie zmiany, co znajduje odzwierciedlenie w załączniku nr [...] do Regulaminu pracy/służby Izby Celnej w T. stanowiącego załącznik do decyzji nr [...] Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] w sprawie wprowadzenia Regulaminu pracy/służby w Izbie Celnej w T. Intencją ustawodawcy nie było dokonywanie w ramach przekształceń w administracji celnej rewolucyjnych zmian w zakresie stosunku służbowego funkcjonariuszy, jednakże dopuszczalna była możliwość zmiany warunków pełnienia służby w przypadku braku wolnego stanowiska. Wskazał ponadto, że toczące się wobec skarżącego postępowanie dyscyplinarne, zawieszone ze względu na brak możliwości złożenia wyjaśnień z powodu nieobecności w służbie, prowadzone było na podstawie odrębnych regulacji prawnych i dlatego nie należy utożsamiać przeniesienia na stanowisko służbowe inspektora celnego w trybie określonym w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw, z prowadzonym postępowaniem dyscyplinarnym. Konkludując stwierdził, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji (aneksu do aktu mianowania) Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] była zasadna, ponieważ decyzja ta odpowiada prawu i służy zapewnieniu właściwego funkcjonowania administracji celnej. Skarżący J. M. w dniu 20.06.2003 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] w części dotyczącej przeniesienia go na stanowisko służbowe inspektora celnego zakończonego decyzją z dnia [...], ponieważ decyzja ta, jego zdaniem wydana została z naruszeniem przepisów rozdziału 13 kpa. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że pierwszą przesłanką proceduralną uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji jest to, że Dyrektor Izby Celnej w T. wydał decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji bez przeprowadzenia poprzedzającego ją postępowania, czego nie przewiduje art. 157 kpa. Ponadto wskazał, że w dniu przekształcenia Oddziału Celnego w T. w Urząd Celny (01.05.2002 r.) było trzech kierowników zmian, z których on był najwcześniej powołanym na to stanowisko, posiadał najlepsze przygotowanie do pełnienia tej funkcji, ponieważ odbył stosowne szkolenie doskonalące, jako jedyny ma wyższe wykształcenie i najdłuższy staż na stanowisku kierownika zmiany, więc powinien pozostać na tym stanowisku i byłoby to rozwiązanie zgodne z prawem i takie, którego oczekiwał składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Zwrócił ponadto uwagę, że art. 33 ust. 1 ustawy o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw stanowi o prostym przekształceniu stosunków służbowych i nie upoważnia do dokonywania czystek kadrowych, a powoływanie w treści zaskarżonej decyzji art. 21 ustawy o Służbie Celnej jest nieporozumieniem oraz, że błędnie pouczono go o trybie zaskarżenia decyzji. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, powołując jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 33 ustawy o przekształceniach w administracji celnej oraz art. 21 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności aneksu do aktu mianowania poprzedzone było przeprowadzeniem stosownego postępowania, które trwało od dnia wpływu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji do dnia wydania decyzji (od [...] do [...]). Nie było natomiast konieczne wydanie w tym celu odrębnego postępowania. Powyższe zgodne jest z przepisami prawa i znajduje potwierdzenie w doktrynie i orzecznictwie. Zgodził się z tym, że uzasadnienie decyzji z dnia [...] zawiera merytoryczne rozpatrzenie sprawy i to stanowi jej wadę, ale nie na tyle istotną, aby koniecznym było wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego, zwłaszcza że wyraźnie w niej stwierdzono, iż decyzja z dnia [...] odpowiada prawu, co oznacza, że nie dopatrzono się przesłanek uzasadniających zastosowanie nadzwyczajnego trybu postępowania. Ponadto podkreślił, że przekształcenie wynikające z ustawy o przekształceniach w administracji celnej nie było prostym przekształceniem stosunków służbowych bez konieczności przeprowadzania jakiejkolwiek reorganizacji, ponieważ w wyniku tych przekształceń w miejsce Oddziału Celnego w T. powstał Urząd Celny w T. obsługujący organ administracji celnej jakim jest Naczelnik Urzędu Celnego w T. Aby umożliwić jego funkcjonowanie koniecznym było rozbudowanie struktury organizacyjnej o kilka referatów, do czego konieczna była reorganizacja nowo powstałego Urzędu Celnego w T. Struktura organizacyjna Urzędu Celnego w T. przewiduje dwa stanowiska kierownika zmiany, co oznacza, że w nowopowstałym urzędzie nie było wolnego stanowiska dla jednej z trzech osób posiadających to stanowisko w Urzędzie Celnym w T. w dniu 01.05.2002 r. Dyrektor Izby Celnej w T. przy wyborze osoby, która zostanie przeniesiona na inne stanowisko, musiał wziąć pod uwagę, iż obowiązki kierownika zmiany wymagają dyspozycyjności i wytrzymałości na stres. Mając więc do wyboru kierowników zmiany A. R. i W. K. wykonujących powierzone im obowiązki nieprzerwanie od 01.10.2001 r. oraz skarżącego, przeniesionego czasowo w dniu 31.05.2001 r. do pracy w Dziale Taryfikacji, Wartości Celnej i Podatków Pośrednich, gdzie do dnia 30.04.2002 r. przepracował jedynie 3 miesiące, w pozostałym czasie przebywając na zwolnieniu lekarskim, zdecydował, że przeniesiony zostanie skarżący. Miało to zapewnić zachowanie wykształconych, sprawnie działających mechanizmów w celu zapewnienia właściwego funkcjonowania Urzędu Celnego w T. i nastąpiło z uwzględnieniem posiadanych przez skarżącego kwalifikacji, z zachowaniem dotychczasowego uposażenia, aby jak najmniej zmienić jego dotychczasowe warunki pracy. Odnosząc się do faktu wskazania błędnego trybu zaskarżenia decyzji stanowiącej aneks do aktu mianowania z dnia 27.05.2002 r. wskazał, że nie spowodowało to szkody, bowiem treść pouczenia spełnia wymogi przepisu art. 127 § 3 kpa. Wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Jako rażące naruszenie prawa nie należy natomiast traktować błędów w wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie dopatrując się naruszenia prawa przy przeniesieniu funkcjonariusza celnego J. M. ze stanowiska kierownika zmiany na stanowisko inspektora celnego, nie stwierdzając także istnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa Dyrektor Izby Celnej w T. podjął decyzję o treści przytoczonej powyżej. Skargę na tę decyzję złożył z dniu 10.09.2003 r. J. M. twierdząc, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa i nie może pozostać w obrocie prawnym. Zarzucił jej naruszenie przepisu art. 33 ust. 1 ustawy o przekształceniach w administracji celnej i art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej, a ponadto art. 55 ust. 3 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego. Wniósł o uchylenie jej i poprzedzających ją decyzji. Stwierdził, że przepis art. 21 ustawy o Służbie Celnej nie może mieć do jego przypadku zastosowania, ponieważ nie miała miejsca reorganizacja Urzędu, a jedynie przekształcenie. Nie było więc podstaw do przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe. Wskazał, że w dniu 01.05.2002 r. pełnił służbę na stanowisku kierownika zmiany, więc po przekształceniu urzędu powinien pełnić je nadal na tym samym stanowisku, ponieważ w nowo utworzonym Urzędzie Celnym w T., stanowisko to zostało zachowane. Podniósł także, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bezprawnie ujawniono, iż korzystał on ze zwolnienia lekarskiego ze względu na stan zdrowia psychicznego i że wyczerpuje to znamiona czynu zabronionego, określonego w art. 266 § 1 Kodeksu karnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w T. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo ponownie podkreślił, że przekształcenie Oddziału Celnego w Urząd Celny nie mogło dokonać się przez proste przekształcenie stosunków służbowych, ponieważ konieczna była gruntowna reorganizacja polegająca na rozbudowie struktury organizacyjnej o kilka referatów po to, aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie organu celnego pierwszej instancji. Nadto wskazał, że nie jest prawdą, aby skarżący w dniu 01.05.2002 r. pełnił służbę na stanowisku kierownika zmiany, ponieważ od dnia 01.06.2001 r. pełnił służbę na stanowisku funkcjonariusza Działu Taryfikacji, Wartości Celnej i Podatków Pośrednich, co de facto oznaczało, iż zajmował stanowisko niższe od stanowiska kierownika zmiany, a czego nigdy w żadnej formie nie kwestionował. Co do zarzutu naruszenia poufności informacji o stanie zdrowia wyjaśniono, że ujawniono wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji informacje o niezdolności skarżącego do pracy ze względu na stan zdrowia psychicznego, ale decyzja ta adresowana była jedynie do skarżącego, a ponadto postronny czytelnik tej decyzji nie zdoła uzyskać informacji na temat choroby skarżącego, ponieważ świadomie nie podano tam ani kodu schorzenia, ani jego medycznej interpretacji. Za konieczne uznano wskazanie na te okoliczności, ponieważ stan zdrowia psychicznego skarżącego ma istotne znaczenie przy obsadzaniu stanowiska kierownika zmiany, z którym związana jest odpowiedzialność za pracę kilkunastu podległych funkcjonariuszy celnych i konieczna jest odporność na stresy i konfliktowe sytuacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący J. M. zmierza do wzruszenia decyzji – aneksu do aktu mianowania z dnia [...] w trybie nadzwyczajnym, to jest na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co miałoby doprowadzić do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego jako wadliwej. Zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący twierdzi, iż powołana powyżej decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z bogatego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego na ten temat wynika, że o rażącym naruszeniu prawa mówić można wówczas, gdy treść decyzji pozostaje z wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W orzecznictwie sądowym wyrażane były także poglądy, iż jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Jeżeli zaś przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną – to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni. Wreszcie w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 25.11.1997 r. w spr. III SA 1201/96 – Vademecum Przedsiębiorcy Podatnika 1998/5 str. 65). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11.08.2000 r. w sprawie III SA 1935/99 Kodeks Postępowania Administracyjnego z orzecznictwem. Wydawnictwo oddk Gdańsk 2003). Jako przykłady takiego naruszenia prawa można więc podać taką sytuację, jak wydanie decyzji odmawiającej przy istnieniu wszystkich przesłanek do wydania decyzji pozytywnej dla strony, wydanie decyzji przez organ kolegialny w wadliwym składzie, wydanie decyzji odwoławczej bez odwołania strony. Wszystkie te sytuacje powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji jej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że decyzja – aneks do aktu mianowania z dnia [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Pomiędzy jej treścią a treścią przepisów, na podstawie których została wydana nie zachodzi bowiem oczywista sprzeczność. Niewątpliwie na podstawie ustawy z dnia 20.03.2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 41, poz. 365) doszło do szeroko zakrojonej reorganizacji całej administracji celnej, z dużym naciskiem na zmiany terenowych struktur tej administracji. Ich efektem między innymi jest utworzenie w miejsce dotychczasowego Oddziału Celnego w T. – Urzędu Celnego w T. obsługującego organ administracji celnej jakim jest Naczelnik Urzędu Celnego w T. W celu prawidłowego funkcjonowania Urzędu Celnego doszło do rozbudowy struktury organizacyjnej o kilka referatów. Nie można więc tych zmian uznać za proste przekształcenie, nie wymagające poważniejszych ruchów kadrowych. Art. 33 ust. 1 tej ustawy, który stanowi podstawę wydania decyzji z dnia [...] zezwala w sytuacji, gdy w tworzonej izbie celnej lub urzędzie celnym nie ma wolnego stanowiska odpowiadającego dotychczas zajmowanemu, na nie stosowanie dotychczasowych warunków w zakresie dotyczącym stosunku służbowego lub pracy. Jeżeli więc w nowo utworzonym Urzędzie Celnym w T. przewidywane były tylko dwa stanowiska kierownika zmiany, a w dotychczasowym Oddziale Celnym w T., gdzie skarżący pracował, były trzy stanowiska kierownika zmiany, to oczywistym jest, że jedna z osób zajmująca do tej pory stanowisko kierownika zmiany, nie mogła już na tym stanowisku pozostać. W tej sytuacji przeniesienia skarżącego na stanowisko inspektora celnego z zachowaniem dotychczasowego stopnia służbowego – starszego dyspozytora celnego oraz dotychczasowego uposażenia, nie można uznać za rażąco naruszającego prawo. Niewątpliwie zgodnie z treścią cytowanego przepisu art. 33 ust. 1 koniecznym byłoby ustalenie, czy w tworzonym Urzędzie Celnym w T. nie ma wolnego stanowiska odpowiadającego dotychczas przez skarżącego zajmowanemu. Z akt sprawy nie wynika, czy Dyrektor Izby Celnej zanim określił miejsce pełnienia służby skarżącemu wyjaśniał tę okoliczność. Nie wiadomo więc, czy było tam wolne inne stanowisko niż kierownika zmiany, ale podobne do tego stanowiska. Brak ten można jednak potraktować tylko jako zwykłe naruszenie przepisu prawa, które mogłoby stanowić podstawę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 24.07.1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 302 z późn. zm.), gdyby skarżący zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji z dnia [...] złożył w terminie 14 dni stosowny wniosek. Trzeba mieć jednak na uwadze to, że z treści pism skarżącego wynika, iż przedmiotem jego zainteresowania jest wyłącznie stanowisko kierownika zmiany. Wskazać należy ponadto, że art. 33 ust. 1 ustawy o przekształceniach w administracji celnej i o zmianie niektórych ustaw jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o Służbie Celnej i stanowi samodzielną podstawę do zmiany stanowiska funkcjonariusza celnego, wobec czego powoływanie w podstawie prawnej decyzji – aneksu do aktu mianowania przepisu art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej należy uznać za niepotrzebne, ale nie naruszające prawa w sposób rażący. Reasumując stwierdzić należy, iż słusznie Dyrektor Izby Celnej w T. uznał, że decyzja – aneks do aktu mianowania z dnia [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zasadnie odmówił więc stwierdzenia nieważności tej decyzji wydając decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu tej decyzji znalazły się wprawdzie wypowiedzi odnoszące się do meritum sprawy – przyczyn zmiany stanowiska skarżącego, ale nie ma wątpliwości co do tego, że organ administracji rozpatrując wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] przeprowadził stosowne postępowanie w zakresie ustalenia istnienia przesłanek ustawowych stwierdzenia nieważności tej decyzji. Prawidłowo także Dyrektor Izby Celnej działając w trybie art. 127 § 3 kpa, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...], dając wyraz w uzasadnieniu swojego stanowiska, iż ponownie rozpatrując sprawę analizował ją zarówno pod względem zgodności rozstrzygnięcia z prawem, jak i jego celowości. Skargę na tę decyzję należało zatem uznać za nieuzasadnioną albowiem decyzja Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, nie zostały też spełnione przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności tej decyzji, w szczególności zaś nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa i dlatego orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 98 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).