SA/Bd 2810/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Małgorzata Kraus po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. Z. i E. Z. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody K.-P. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 10 zł, tytułem zwrotu kosztów sądowych Wojewoda K.-P. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z 2001 r. Nr 49, poz. 509) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157, Nr 120, poz. 1268; z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1226, Nr 129, poz. 1439, Nr 154, poz. 1800; z 2002 r. Nr 74, poz. 676; z 2003 r. Nr 80, poz. 718), po rozpatrzeniu odwołania A. i E. Z. od decyzji Prezydenta Miasta I. z dnia [...] znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na terenie nieruchomości położonej w I. przy ul. [...] - orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Prezydent Miasta I. po rozpatrzeniu wniosku J. W., decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego. Od wymienionej wyżej decyzji odwołali się A. i E. Z. podnosząc, że nie uwzględniono ich wniosku dotyczącego żądania nałożenia na inwestora obowiązku odtworzenia granic. Brak granic może doprowadzić ich zdaniem do przekroczenia linii zabudowy, wyznaczonej w decyzji w odległości 1,50 m od granicy działki. Według organu odwoławczego lokalizacja przedmiotowego budynku jest zgodna z orientacyjnym przedstawieniem usytuowania na załączniku graficznym nr 1 do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu, wydanej przez Prezydenta Miasta I. w dniu [...] oraz zapisem w punkcie 3 Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie warunków szczególnych, tiret pierwsze załącznika Nr 2 do wymienionej decyzji. Zatem lokalizacja budynku czyni zadość przepisowi § 12 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do wniosku skarżących o uchylenie decyzji z powodu niemożności ustalenia "...czy inwestor nie naruszy granic zabudowy..." organ stwierdził, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej bada aktualność mapy do celów projektowania, na której został sporządzony projekt budowlany. Dla przedmiotowej inwestycji projekt zagospodarowania działki, wchodzący w skład projektu budowlanego, sporządzony został na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 przyjętej do zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w I. Aktualność mapy do celów projektowania została potwierdzona przez wymieniony wyżej Ośrodek w dniu 19.12.2002 r. Zgodnie z informacją zawartą na w/w mapie, przed jej wykonaniem dokonano aktualizacji treści mapy zasadniczej. Sporządzenie projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie czyni zadość przepisowi art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 22 cytowanej ustawy, do podstawowych obowiązków kierownika budowy należy zapewnienie geodezyjnego wytyczenia obiektu oraz zorganizowanie budowy i kierowanie budową obiektu budowlanego w sposób zgodny z projektem i pozwoleniem na budowę, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy. Ponadto w pouczeniu do zaskarżonej decyzji organ administracji architektoniczno-budowlanej wskazuje na uprawnionego geodetę, który winien dokonać usytuowania obiektu i jego inwentaryzacji po jego wykonaniu. Zatem obawy skarżących co do możliwości lokalizacji obiektu niezgodnie z projektem budowlanym należy uznać za nieuzasadnione. Pismem z dnia 28.05.2003 r. stanowiącym uzupełnienie do odwołania, skarżący wnieśli dodatkowe zastrzeżenia: dotyczące zacienienia ich ogrodu przez projektowany budynek oraz dotyczące spadku dachu w kierunku ich posesji i związane z tym obawy o zwiększenie zawilgocenia terenu. Odnosząc się do tych zastrzeżeń organ stwierdził, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie brak przepisów regulujących kwestię zacieniania niezabudowanych części sąsiednich działek. Natomiast z uwagi na lokalizację projektowanego budynku na północ, z odchyleniem w kierunku wschodnim, od istniejącej zabudowy na działce skarżących, nie wystąpi zjawisko zacieniania ich zabudowy. Przepis § 28 ust. 2 wymienionego wyżej rozporządzenia, w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza odprowadzenie wód opadowych na nieutwardzony teren własny. Natomiast zabronione jest dokonywanie zmian naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości (§ 29 rozporządzenia). Budowa budynku gospodarczo-garażowego nie zwiększy ilości wód opadowych na działce inwestora, zatem nie będzie miała wpływu na panujące warunki wodno-gruntowe (poziom wód gruntowych) na jego działce i działkach sąsiednich. Organ odwoławczy mając powyższe na uwadze orzekł jak w sentencji. Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i E. Z. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podnieśli ponadto, że według organu inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a na graficznym załączniku nr 1 do decyzji zlokalizowano budynek w odległości 1,8 m od granicy działki, stanowiącej własność skarżących. Skarżący wskazują, że z analizy treści zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego obszaru ozn. 7MN nie wynika, że naruszona może być powszechnie obowiązująca zasada lokalizacji budynku w odległości 4-3 m od granicy działki sąsiedniej. Gdy w dniu [...] Uchwałą Nr [...] RM I. zatwierdzono m.p.z.p. dla terenu, gdzie planowana jest sporna inwestycja, obowiązywały jeszcze przepisy § 12.6 i 7 rozporządzenia MGPiB z 14.12.1994 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 99). Ówcześnie każdorazowe zbliżenie budynku na odległość 1,5-3 m od granicy wymagało zgody sąsiada i z pewnością takie przesłanki decydowały o konkretnych sformułowaniach opisowych dla obszaru 7MN. Uchylenie przepisu § 12 ust. 6 wym. rozporządzenia wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 05.03.2001 r. nastąpiło gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał, a treść opisu obszaru 7MN nie uwzględniała zasady budowy budynków w odległości 1,5 do 3 m od granicy działek. Zdaniem skarżących, w tej sytuacji powoływanie się przez organ administracyjny na obowiązujące dopiero od 16.12.2002 r. rozporządzenie z 12.04.2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690) jest nadużyciem. Skarżący ponadto zarzucili, że organ nie uwzględnił ich stanowiska co do obowiązku odtworzenia granicy działek. Z treści skargi należy wywieść, że skarżący wnieśli o uchylenie ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta I. z dnia [...]. Wojewoda K.-P. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, domagał się oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć trzeba, że wniesienie przedmiotowej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i nie zakończenie do tego dnia postępowania w sprawie skutkowało tym, że na mocy przepisu art. 97 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) - sprawa podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwanej ustawa p.s.a.). Dokonując na mocy art. 1 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało, uznać, że wydana ona została z naruszeniem przepisów proceduralnych, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie organ I instancji prowadząc postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na terenie nieruchomości położonej w I. przy ul. [...] nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący istotnych okoliczności odnoszących się do usytuowania przedmiotowego budynku względem granicy dzielącej działkę nr 29 od działki gruntu będącej własnością skarżących. Zaznaczyć należy, że A. i E. Z. w toku postępowania pierszoinstancyjnego, pismem z dnia 14.03.2003 r. wyrazili sprzeciw co do usytuowania projektowanego budynku w odległości 1,50 m od granicy. Podnieśli ponadto potrzebę odtworzenia granicy na gruncie, by nie było wątpliwości co do jej przebiegu, a następnie usytuowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ I instancji uznając powyższe zastrzeżenia skarżących za niezasadne kierował się tym, że oznaczona lokalizacja budynku w projekcie zagospodarowania działki jest zgodna z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Organ II instancji akceptując stanowisko zawarte w decyzji Prezydenta Miasta I. uznał, że lokalizacja budynku gospodarczo-garażowego czyni zadość przepisowi § 12 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który dopuszcza sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki budowlanej, lecz nie mniejszej niż 1,5 m. W ocenie Sądu stanowisko organów obu instancji w powyższym zakresie nie znajduje w pełni oparcia w zebranym materiale dowodowym, albowiem nie można jednoznacznie stwierdzić, że lokalizacja przedmiotowego budynku jest zgodna z orientacyjnym przedstawieniem usytuowania obiektu na załączniku graficznym nr 1 do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu oraz zapisem pkt 3 załącznika nr 2 do tej decyzji. Mianowicie na wymienionym załączniku nr 1 określającym szczegółowe usytuowanie obiektu względem spornej granicy działek wpisana cyfrowo odległość obiektu od granicy wynosi "1,80", aczkolwiek zapis ten nie jest całkowicie czytelny. W tej sytuacji na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych tj. załącznika nr 1 trudno bez zastrzeżeń przyjąć za prawidłowe określenie tej odległości przez organy na 1,50 m. Ponadto organy nie powinny uznać za podstawę swych rozstrzygnięć opisu technicznego do projektu przedmiotowego budynku, skoro w jego treści widoczna jest poprawka polegająca na zakreśleniu, czy poprawieniu wpisanych wcześniej liter i dodaniu zapisu "1,50 m". Z dokumentu tego nie wynika, kto i w jakiej dacie taką poprawkę naniósł. Zauważyć przy tym trzeba, że błędny jest też zawarty w omawianym opisie technicznym zapis, iż inwestor uzyskał zgodę pisemną właścicielki działki nr [...] na lokalizację projektowanego budynku w odległości 1, 50 m od granicy. O braku takiej zgody świadczy pismo skarżących z dnia 14.03.2003 r. oraz pismo Naczelnika Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Nieruchomości i Budownictwa z dnia 25.03.2003 r. skierowane do J. W. Kolejną kwestią budzącą wątpliwości jest wywiązanie się przez J. W. z nałożonego postanowieniem z dnia [...] obowiązku usunięcia nieprawidłowości występującej w projekcie budowlanym budynku przedłożonym do zatwierdzenia, a dotyczącym m.in. usytuowania budynku przy granicy działki niezgodnie z otrzymaną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisem § 12 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. Z akt sprawy nie wynika, w jakim czasie i w jaki sposób postanowienie to zostało wykonane przez inwestora. Niezasadnie organy obu instancji pominęły w prowadzonym postępowaniu wniosek skarżących co do potrzeby odtworzenia granicy na gruncie. Wprawdzie słusznie organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej bada aktualność mapy przyjętej za podstawę sporządzanego projektu budowlanego, to jednak dla dokonania przez organ właściwej oceny zasadności usytuowania projektowanego obiektu i dla potrzeby szczegółowego usytuowania obiektu względem granicy działki niezbędne jest wyjaśnienie rzeczywistego przebiegu tej granicy. Rzeczą więc organu I instancji, ewentualnie organu odwoławczego było poczynienie ustaleń tego dotyczących. Służyć temu powinno przeprowadzenie potrzebnych dowodów, zwłaszcza skonfrontowanie przy udziale geodety stanowisk stron co do przebiegu spornej granicy w terenie. Wbrew temu, co przyjął organ odwoławczy, wyjaśnienie tej okoliczności powinno nastąpić przed geodezyjnym wytyczeniem obiektu w terenie. Nie można również podzielić stanowiska organu odwoławczego odnoszącego się do zacienienia ogrodu przez projektowany budynek oraz zawilgocenia terenu w związku ze spadkiem dachu przedmiotowego obiektu w kierunku posesji skarżących. Za pozbawione podstaw faktycznych należało uznać twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że budowa budynku gospodarczo-garażowego nie zwiększy ilości wód opadowych na działce inwestora, zatem nie będzie miała wpływu na panujące warunki wodno-gruntowe na działce inwestora i działkach sąsiednich. Brak jakiegokolwiek postępowania dowodowego w omawianym kierunku sprawia, że niemożliwą jest weryfikacja powyższej oceny organu II instancji. Rację ma natomiast organ odwoławczy, że zasadniczo ewentualne zacienienie działki nie może uzasadniać kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż prawo budowlane nie przewiduje ograniczeń z tytułu zacienienia działek, normując jedynie kwestie zacienienia pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych. Podnieść jednak w tym miejscu należy, że przepis art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego nie wyczerpuje całkowicie zagadnienia ochrony interesów osób trzecich. Regulacja tzw. prawa sąsiedzkiego (art. 144-154 kc) nakazuje, aby właściwy organ w sprawie wydania pozwolenia na budowę uwzględnił sprzeczne interesy, z jednej strony - inwestora, a z drugiej - osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie naruszone lub zagrożone. Granice tych praw i interesów określają przede wszystkim przepisy Prawa budowlanego, przepisy wykonawcze ze szczególnym uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych oraz inne przepisy zawarte w aktach normatywnych mających zastosowanie w procesie budowlanym. Zastrzec przy tym należy, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji nie może, nie wyrażając zgody na jej realizację, skutecznie przesądzić o negatywnym rozstrzygnięciu co do pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak w sprawie występują sprzeczne interesy stron, obowiązkiem organów administracji jest przeprowadzenie analizy tych interesów i stwierdzenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jakie względy zostały przy jego podejmowaniu wzięte pod uwagę i w jaki sposób interesy strony, dla której rozstrzygnięcie jest negatywne, zostały wzięte pod uwagę. Konieczne jest więc dokonanie oceny, czy w świetle społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych właściciel nieruchomości budujący określony budynek nie zakłóci korzystania z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę. Rozstrzygnięcia organów w omawianym zakresie powinny zmierzać do tego aby projektowana inwestycja w jak najmniejszym możliwym stopniu zakłóciła korzystanie z nieruchomości sąsiedniej i naruszyła uprawnienia właściciela sąsiedniej działki. Wobec powyższego należało uznać, że w prowadzonym przez organy postępowaniu nie zebrano i nie rozpatrzono wszechstronnie materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, czym naruszono przepisy art. 7, 77 § 1, 80 kpa. Za nieusprawiedliwione należało natomiast uznać zarzuty skargi co do niewłaściwego zastosowania przez organy obu instancji przepisów w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. Wbrew twierdzeniom skarżących zastosowanie w sprawie miały przepisy tego aktu, jako obowiązującego w chwili wydawania decyzji przez organy obu instancji. Zauważyć w tym miejscu należy, że według art. 47 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Decydujące znaczenie dla oceny dopuszczalności określonego zamierzenia inwestycyjnego na konkretnym terenie mają ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który posiada rangę przepisu prawa gminnego. W rozpatrywanej sprawie zmiana tego planu nie nastąpiła co oznacza, że brak było podstaw do kwestionowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ze względów przedstawionych powyżej, Sąd orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1, art. 152 oraz art. 200 p.s.a.