SA/Bd 2949/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Małgorzata Kraus po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. K.-P. Wojewódzki Inspektor Budowlanego w B. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] znak: [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie hali z elementów rozbieralnych (tymczasowej) o powierzchni użytkowej 154,00 m2, zrealizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w W. i ustalającej okres użytkowania do dnia 30 grudnia 2005 r. - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono U. i Z. J. pozwolenia na budowę tymczasowej hali z elementów rozbieralnych na działce nr [...] przy ul. [...] w W. Wnioskiem z dnia 20 marca 2001 r. Z. J. zgłosił obiekt do użytkowania. W wyniku czynności kontrolnych dokonanych przez służby architektoniczno-budowlane na miejscu budowy, protokolarnie stwierdzono, że zgłoszony obiekt zrealizowany został niezgodnie z pierwotnie zatwierdzonym projektem, bowiem zrealizowano w nim dodatkowo pomieszczenie piwniczne o wymiarach 5x3,46 m, a następnie sprawa trafiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W., który korzystając z dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zobowiązał pp. J. do wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Po wykonaniu przez zobowiązanych nałożonych obowiązków, inwestorzy U. i Z. J. wystąpili w dniu 22 lutego 2002 r. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie hali, załączając wymagane przepisem art. 56 i 57 Prawa budowlanego dokumenty odpowiednich organów, nie wnoszących sprzeciwu w sprawie możliwości użytkowania hali. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta W. udzielił małżonkom J. pozwolenia na użytkowanie w/w hali określając okres jej użytkowania do dnia 30 grudnia 2005 r. Decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] zaskarżona została przez M. M. do Wojewody K.-P. Zgodnie z art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718) zmianie uległ art. 83 ust. 1 obowiązującego Prawa budowlanego, zgodnie z którym zadania z zakresu udzielania pozwoleń na użytkowanie obiektów budowlanych przekazano do właściwości organów nadzoru budowlanego, w związku z czym Wojewoda K.-P., pismem z dnia 7 sierpnia 2003 r. przesłał do K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako organu II instancji w sprawach z zakresu wydanych decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych, odwołanie M. M. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] celem załatwienia wg kompetencji. Organ odwoławczy rozpatrując wniesione odwołanie miał obowiązek zbadać, czy jest ono dopuszczalne. Jedną z przesłanek dopuszczalności odwołania jest wniesienie go przez stronę postępowania. Rozważenia wymagało zatem, czy M. M. mogła powołać się skutecznie na przepis prawa materialnego, stwarzający uprawnienia do wniesienia odwołania. W myśl art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Status strony wynika z przepisów prawa materialnego, a nie procesowego. Elementem kwalifikującym daną osobę jako stronę jest istnienie przepisu prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która stanowi podstawę sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić "interes faktyczny", to jest stan w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takiej sytuacji obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, zgodnie z art. 59 znowelizowanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) Prawa budowlanego, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wyłącznie inwestor, wobec czego osobom nie będącym stroną w postępowaniu, nie przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, określonej w art. 28 Kpa, co wynika z przepisów prawa materialnego, określonego w w/w art. 59 Prawa budowlanego. Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. M., zarzucając K.-P. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego rażące naruszenie prawa. Podniosła, że: inwestor nie złożył dokumentów, które w myśl art. 57 Prawa budowlanego stanowią warunek pozwolenia na użytkowanie, organ administracji wydał decyzję bez wymaganego protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wydając zezwolenie na użytkowanie obiektu naruszył rażąco art. 4 Prawa budowlanego, organ nie uwzględnił tego, że obiekt wzniesiono niezgodnie z zatwierdzonym projektem i pozwoleniem na budowę, a usytuowanie obiektu w rażący sposób narusza przepisy o ochronie dóbr kultury, prowadzona działalność w obiekcie narusza art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, wyprowadzenie pojęcia strony z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest nieprawidłowe. W świetle przepisów Kpa wykazane zostało naruszenie interesu prawnego skarżącej. K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesienie przedmiotowej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i nie zakończenie do tego dnia postępowania w sprawie skutkowało tym, że na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) - sprawa podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwanej p.s.a.). Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontroli w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem należało stwierdzić, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął rozstrzygnięcie z naruszeniem przepisów proceduralnych i materialnych. Mianowicie nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że skarżąca utraciła przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Rozpatrywana sprawa dotyczy udzielenia U. J. i Z. J. pozwolenia na użytkowanie hali z elementów rozbieralnych (tymczasowej) usytuowanej na działce nr [...] przy ul. [...[ w W., dokonanego decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] wydaną na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r.). W postępowaniu pierwszoinstancyjnym M. M. występowała jako strona, ona też wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Zaznaczyć trzeba, że właśnie wskutek skargi M. M. doszło do ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, że przedmiotowa hala wybudowana została niezgodnie z projektem budowlanym, a następnie wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] zobowiązującej inwestorów do wykonania określonych czynności (art. 51 ust. 1 pkt 2 ust. 2, 4 ustawy Prawo budowlane - Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r.). Również w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej hali skarżąca brała aktywny udział, kwestionując m.in. legalność wybudowanego obiektu, wskazując na uciążliwości wynikające z prowadzonej w tym obiekcie stolarni związane z hałasem, spalaniem odpadów poprodukcyjnych, usytuowaniem kominów od kotłowni i hali produkcyjnej. Mając więc na uwadze zakres przedmiotowej sprawy, w tym okoliczności podnoszone przez skarżącą jako właściciela nieruchomości graniczącej z nieruchomością, na której usytuowana jest hala wybudowana przez U. J. i Z. J. - należało dojść do wniosku, że ma ona w świetle art. 28 Kpa i art. 5 ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r.) interes prawny w sprawie. Tego stanu rzeczy nie zmieniła nowa regulacja Prawa budowlanego skutkująca tym, że zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego (tekst jednolity Dz. U. Nr 106, poz. 1226 z 2000 r. ze zm.) - krąg osób będących stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie został ograniczony wyłącznie do inwestora. Zauważyć bowiem należy, że przepisem art. 7 ustawy z 27.03.2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane /.../ (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) wprowadzono generalną zasadę, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. przed dniem 11.07.2003 r., a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego. W piśmiennictwie wskazuje się, że szereg znowelizowanych przepisów Prawa budowlanego, mających na celu usprawnienie i przyspieszenie procesu inwestycyjnego, związanych jest z ograniczeniem liczby podmiotów, które zostały dopuszczone do udziału w postępowaniach administracyjnych z zakresu Prawa budowlanego. Oznacza to istotne zawężenie uprawnień dotychczasowych stron. Wystąpienie takiego stanu rzeczy w toku postępowań administracyjnych prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady praworządności i demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. Komentarz S. Szuster program Lex). Wobec powyższego należało stwierdzić, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 28 Kpa uznał, że skarżąca nie jest stroną postępowania, a w konsekwencji bezpodstawnie umorzył postępowanie odwoławcze, uchybiając tym samym art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Niezależnie od powyższego Sąd kierując się treścią art. 134 § 1 p.s.a. uznał za konieczne zbadanie właściwości organów obu instancji. Niewątpliwie decyzja pierwszoinstancyjna wydana została przez właściwy rzeczowo organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji). Wątpliwości natomiast dotyczą właściwości instancyjnej po stronie K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że o ile właściwość rzeczowa wyraża się w zdolności organu administracji do podejmowania decyzji w określonej sprawie administracyjnej, to właściwość instancyjna (funkcjonalna) tworzy po stronie organu administracji wyższego stopnia prawną zdolność do decydowania o decyzji organu niższego stopnia. Kodeks postępowania administracyjnego w przepisie art. 127 § 2 przyjmuje jako generalne rozwiązanie taką konstrukcję, w której organem odwoławczym jest organ bezpośrednio wyższego stopnia w stosunku do organu wydającego zaskarżoną decyzję. Według art. 17 Kpa organami tymi są zasadniczo samorządowe kolegia odwoławcze w stosunku do wszystkich organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Taki właśnie przepis znajduje się w Prawie budowlanym, zarówno w brzmieniu sprzed nowelizacji, jak i w wersji obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r. Mianowicie zgodnie z art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) organem wyższego stopnia jest wojewoda, a nie wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, który zgodnie z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego jest organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Pomimo obowiązywania generalnej zasady, iż do spraw wszczętych przed dniem 11.07.2003 r., a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się dotychczasowe, nie znowelizowane przepisy Prawa budowlanego, art. 7 ust. 4 w/w ustawy z 27.03.2003 r. nakazuje dokonanie z tą datą automatycznej zmiany właściwości organów. Modyfikacja właściwości dotyczy wszelkich jej rodzajów tj. miejscowej, rzeczowej oraz instancyjnej. Zastrzec przy tym należy, że przepisy wymienionej ustawy nie uregulowały tego szczególnego zagadnienia interporalnego, polegającego na kolizji przepisów regulujących właściwość rzeczową z przepisami, które expressis verbis określają organy wyższego stopnia, jako właściwe instancyjnie. Kierując się więc zasadą wynikającą z art. 127 § 2 Kpa Sąd przyjął, że rozstrzygnięcie odwoławcze powinien podjąć wojewoda, przy uwzględnieniu zmienionego stanu prawnego. Jednocześnie mając na uwadze trudności interpretacyjne przy zastosowaniu omawianych przepisów oraz fakt, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i odwoławcze podjęły organy właściwe rzeczowo - brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Wobec tego, co powiedziano wyżej, zaistniały w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.s.a. podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Orzeczenie objęte pkt 2 wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.s.a.