SA/Bd 2983/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Małgorzata Kraus po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi F. P. na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz F. P. kwotę 265 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 2 Kpa oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania F. P. od decyzji Starosty Powiatowego w B. z [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego – uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w związku ze zmianami w ustawie z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), dokonanymi ustawą z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) – z dniem 11.07.2003 r. udzielanie pozwoleń na użytkowanie leży w gestii organów nadzoru budowlanego. Zaskarżona decyzja o pozwolenie na użytkowanie rzeczonego budynku gospodarczego, wydana przez Starostę Powiatu w B. w dniu [...] obarczona jest wadą nieważności, jako wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa). W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego ustaliły, iż inwestorzy na przełomie lat 1987-88 pobudowali budynek warsztatowy (obecnie budynek gospodarczy) w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, wydaną przez Naczelnika Miasta B. w dniu [...] znak: [...]. Rzeczony budynek został pobudowany jednak w sposób istotnie odbiegający od ustaleń wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...] znak: [...] w oparciu o art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych dokumentów i wystąpienie z wnioskiem do dnia 01.10.2002 r. do Starosty B. o wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie. Inwestorzy obowiązek wykonali i Starosta B. decyzją z dnia [...] znak: [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie rzeczonego budynku gospodarczego. W wyniku zaskarżenia, decyzja Starosty B. została uchylona decyzją Wojewody K.-P. z dnia [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta B. decyzją z dnia [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego. Decyzja ta, w wyniku zaskarżenia, została uchylona decyzją Wojewody K.-P. z dnia [...] z uwagi na nie wyjaśnienie istnienia otworów okiennych w ścianie budynku na granicy działki. Ponadto na wniosek Wojewody K.-P., K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po wszczętym postępowaniu, decyzją z dnia [...] stwierdził z urzędu nieważność cytowanej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] z uwagi na brak właściwej podstawy prawnej. Starosta B. postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] w oparciu o art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 02.07.2003 r. określonych tą decyzją dokumentów. Następnie Starosta B. postanowieniem z dnia [...] znak: [...] podjął zawieszone postępowanie o pozwolenie na użytkowanie i zaskarżoną decyzją z dnia [...] udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie rzeczonego budynku gospodarczego. W aktach sprawy organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego brak dowodów, iż inwestorzy przedłożyli aktualne dokumenty, nakazane postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], a tym samym nie udokumentowano spełnienia przez inwestorów obowiązków wynikających z art. 56 i art. 57 Prawa budowlanego, niezbędnych do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy uznając odwołanie za częściowo zasadne jednocześnie stwierdził, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, jako wydana z naruszeniem przepisów o właściwości tj. art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podjął czynności zmierzające do doprowadzenia rzeczonego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami i te czynności winny zostać doprowadzone do końca, aby wydać jednoznaczne rozstrzygnięcie w sprawie. Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła F. P., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w obu instancjach przez K.-P. Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. oraz Starostę B. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. [...] w B. Skarżąca zarzuciła, że zgodnie z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jako organu administracji architektoniczno-budowlanego, jest wojewoda. Z kolei decyzja Starosty B. dotyczy spraw wskazanych w art. 59 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, nie należących do zakresu właściwości organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wydanie więc zaskarżonych decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 156 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 157 § 1 Kpa i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 156 § 1 Kpa w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesienie przedmiotowej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i nie zakończenie do tego dnia postępowania w sprawie skutkowało tym, że na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) – sprawa podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – dalej zwanej p.s.a.). Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontroli w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem należało stwierdzić, że Wojewoda podjął rozstrzygnięcie z naruszeniem prawa skutkującym nieważnością decyzji. Mianowicie K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wychodząc z prawidłowego założenia co do niewłaściwości rzeczowej organu pierwszej instancji jednocześnie wadliwie uznał, że jest organem właściwym do rozpoznania odwołania. Odwołanie złożone zostało od decyzji Starosty B. z dnia [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego. Według przepisu art. 7 ust. 4 ustawy z 27.03.2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) – właściwość organów w zakresie dotyczącym załatwiania spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, określa się na podstawie przepisów ustawy. Oznacza to, że z dniem wejścia w życie ustawy tj. 11 lipca 2003 r. nastąpiła automatyczna zmiana właściwości organów w sprawach wyżej wymienionych. W konsekwencji organ, który dotychczas był zdolny do prowadzenia postępowania, a z dniem 11 lipca 2003 r. przestał być właściwy w danej sprawie, powinien umorzyć postępowanie zgodnie z art. 105 § 1 Kpa. W rozpatrywanej więc sprawie Starosta B., jako organ architektoniczno-budowlany dotychczas właściwy w sprawach wydawania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 82 ust. 1 oraz w zw. z brakiem wskazania art. 59 w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji) od dnia 11 lipca 2003 r. miał obowiązek umorzyć toczące się postępowanie, a inwestor byłby wówczas zmuszony do złożenia odpowiedniego wniosku w tej sprawie po raz drugi do właściwego organu nadzoru budowlanego (art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z nowym art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego). Wydanie więc decyzji z [...] odbyło się z naruszeniem właściwości rzeczowej. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie prowadzone przez organ niewłaściwy jest bezprzedmiotowe (por. Duże Komentarze Becka – B. Adamiak, J. Borkowski 5 wydanie komentarza Kpa W-wa 2003 str. 471, S. Szuster Komentarz do ustawy z 27.03.2003 o zmianie ustawy – Prawo budowlane /.../ w zbiorach Lex "Omega" i powołane tam orzecznictwo). Organ odwoławczy kierując się treścią art. 138 § 1 pkt 2 Kpa powinien wydać decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji. Niezależnie od zagadnienia właściwości rzeczowej organów należało się odnieść w niniejszej sprawie do kwestii właściwości instancyjnej. O ile właściwość rzeczowa wyraża się w zdolności organu administracji do podejmowania decyzji w określonej sprawie administracyjnej, to właściwość instancyjna (funkcjonalna) tworzy po stronie organu administracji wyższego stopnia prawną zdolność do decydowania o decyzji organu niższego stopnia. Kodeks postępowania administracyjnego w przepisie art. 127 § 2 przyjmuje jako generalne rozwiązanie taką konstrukcję, w której organem odwoławczym jest organ bezpośrednio wyższego stopnia w stosunku do organu wydającego zaskarżoną decyzję. Według art. 17 Kpa organami tymi są zasadniczo samorządowe kolegia odwoławcze w stosunku do wszystkich organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Taki właśnie przepis znajduje się w Prawie budowlanym, zarówno w brzmieniu sprzed nowelizacji, jaki i w wersji obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r.. Mianowicie zgodnie z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda. Ten więc organ powinien dokonać kontroli instancyjnej, a nie wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, który zgodnie z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego (tekst jednolity j.w.) jest organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Zastrzec przy tym należy, że przepisy ustawy z 27.03.2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (...) nie uregulowały tego szczególnego zagadnienia interporalnego, polegającego na kolizji przepisów regulujących właściwość rzeczową z przepisami, które expressis verbis określają organy wyższego stopnia, jako właściwe instancyjnie. Kierując się więc zasadą wynikającą z art. 127 § 2 Kpa należało przyjąć, że rozstrzygnięcie odwoławcze powinien podjąć wojewoda, przy uwzględnieniu zmienionego stanu prawnego. Ze względów wyżej przedstawionych należało w myśl art. 145 § 1 ust. 2 p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa orzec jak w sentencji. Orzeczenie objęte pkt 2 i 3 wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.s.a. i art. 200 p.s.a.