SA/Bd 2985/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Asesor WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Hanna Szpunar-Radkowska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. M. na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] nr [...], a nadto stwierdza nieważność: postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] nr [...], sygn. [...], decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...], sygn. [...], decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...], sygn. [...] i decyzji K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sygn. [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją nr [...] z dnia [...] sygn. [...] wydaną na podstawie art. 71 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnej zmiany przez A. M. sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na kotłownię dla obsługi lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w B., nakazał wyżej wymienionemu, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie, przedłożenie w terminie do dnia 30 listopada 2003 r. planu sytuacyjno-wysokościowego z naniesioną lokalizacją obiektów stanowiących zabudowę i zagospodarowanie nieruchomości, budowlanej inwentaryzacji powykonawczej budynku, w którym dokonano zmian sporządzonej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami, dokumentu wykazującego prawo do dysponowania nieruchomością, opinii Państwowej Straży Pożarnej, raportu oddziaływania obiektu na środowisko, protokołu kominiarskiego i ochrony przeciwpożarowej oraz zawiadomienia instytucji wymienionych w art. 56 prawa budowlanego o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu. Odwołując się od powyższej decyzji A. M. zarzucił, iż stwierdzenie, że zmienił przeznaczenie budynku gospodarczego na kotłownię jest bezzasadne, bowiem piec CO o wydajności 15 KW mógł być zainstalowany w pomieszczeniu nie będącym kotłownią, a nadto iż zadymienie pochodzące z komina podwyższonego przez niego do wysokości 4,8 m powyżej poziomu terenu jest współmierne do zadymienia pochodzącego z budynku H. C. usytuowanego przy ul. [...] oraz nie jest uzasadnione żądanie dostarczenia raportu oddziaływania obiektu na środowisko, tym bardziej że kontrola przeprowadzona w 2000 r. przez inspekcję ochrony środowiska niczego do sprawy nie wniosła. Nie uwzględniając odwołania A. M. K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sygn. [...] zaskarżoną przez niego decyzję utrzymał w mocy. Z uzasadnienia decyzji wynika, że strona samowolnie zmieniła sposób użytkowania budynku gospodarczego wyposażonego w kuchnię typu "westfalka" opalaną paliwem stałym na kotłownię dla celów grzewczych, instalując kocioł centralnego ogrzewania, a podjęte przez organ nadzoru budowlanego działania mają na celu doprowadzenie wykonanego samowolnie zakresu robót i samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia do stanu zgodnego z prawem, umożliwiającego wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy z dnia 20 grudnia 2003 r. A. M. wniósł o uchylenie decyzji K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] jako niezgodnej ze stanem faktycznym i prawnym. Skarżący podniósł, iż utrzymana w mocy decyzja organu I instancji nakazuje dostarczyć dokumenty, które przedłożył już kilka lat wcześniej i znajdują się w inspektoracie, a dodatkowym niesłusznie żądanym dokumentem (gdyż ulica [...] nie leży w strefie ekologicznej) jest tylko raport oddziaływania na środowisko. Poza tym ze skargi wynika, iż pomieszczenie gospodarcze z zainstalowanym piecem CO nietrafnie zaliczono do kotłowni, budynek gospodarczy wraz z kominem powstał w latach pięćdziesiątych oraz że – zdaniem skarżącego – istotne znaczenie w sprawie ma pozytywna opinia kominiarska. W odpowiedzi na skargę K. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodatkowo zaznaczając, że przedłożone w 1999 r. przez skarżącego dokumenty są niekompletne i zdezaktualizowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na nie zakończenie zainicjowanego skargą A. M. postępowania sądowego do dnia 31 grudnia 2003 r., stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), skarga podlegała rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 134 wymienionej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Sąd będąc powołany do oceny legalności decyzji administracyjnych nie jest przy tym związany granicami skargi, to jest zawartymi w niej zarzutami ani też wnioskami. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] nie mogą się ostać, jako wydane z obejściem prawa. Sprawa dokonanej bez wymaganego pozwolenia zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego przy ul. [...] w B. była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy w związku z wniesioną do niego przez H. C. skargą na postanowienie zawieszające postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu wydanego w dniu 17 lipca 2003 r. w wyniku rozpatrzenia tej skargi wyroku sygn. SA/Bd 1788/03 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż szereg rozstrzygnięć w wymienionej sprawie zapadło bez podstawy prawnej lub co najmniej z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wydane zostały w wyniku postępowania prowadzonego w trybie i na zasadach nie przewidzianych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcia te do chwili obecnej nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] są decyzjami kończącymi postępowanie administracyjne wznowione postanowieniem nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z [...] sygn. [...]. W postanowieniu tym nie wskazano, jaką decyzją ostateczną zakończone było aktualnie wznawiane postępowanie. W sprawie niniejszej do tego czasu wydano tylko jedną ostateczną decyzję – w dniu [...] nr [...] zobowiązującą A. M. na podstawie art. 71 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 4 prawa budowlanego do dostarczenia w terminie do dnia 31 grudnia 1998 r. określonych w niej dokumentów w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Jednak sygnatura zamieszczona na postanowieniu wznawiającym tożsama z widniejącą na decyzji nr [...] z dnia [...] nakazującą A. M. na podstawie art. 48 prawa budowlanego rozbiórkę kotłowni i przywrócenie pomieszczenia do poprzedniego sposobu użytkowania wskazuje, iż dotyczyło ono – wbrew wynikającym z art. 145 § 1 kpa wymogom – toczącego się postępowania zapoczątkowanego wydaniem tej właśnie decyzji. Wyżej wymieniona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. została bowiem w dniu [...] przez organ II instancji uchylona, podobnie jak i kolejna decyzja tego organu z dnia [...], zaś decyzja K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] uchylająca decyzję z dnia [...] i przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania była zarazem ostatnią decyzją poprzedzającą wydanie w dniu [...] postanowienia o wznowieniu postępowania. Niezależnie od tego, jakkolwiek w postanowieniu wznawiającym postępowanie wymieniono jako jego podstawę art. 145 § 1 pkt 5 kpa, w istocie rzeczy w sprawie nie zaistniały żadne nowe okoliczności faktyczne i dowody uzasadniające wznowienie postępowania w oparciu o wskazaną w tym przepisie przesłankę. Nie wynikały one bynajmniej z przywołanych w uzasadnieniu postanowienia pism Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i H. C. – adresowanych do organu ochrony środowiska oraz stanowiska Urzędu Miejskiego w B. Zatem wznowienie postępowania w sprawie nastąpiło bez prawnych ku temu podstaw. W tak wadliwie wznowionym postępowaniu, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 lipca 2003 r. nie mogą zapaść orzeczenia zgodne z prawem, każde musi – z uwagi na zastosowany tryb postępowania – być dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji także z tego względu za rażąco naruszające prawo Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wydane po wznowieniu postępowania decyzje: Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] nr [...], sygn. [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] nr [...], sygn. [...], K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], sygn. [...] i wreszcie – zaskarżoną decyzję K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], sygn. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...], sygn. [...]. Niezależnie od wskazanej wyżej wadliwości w żadnej z wydanych we wznowionym postępowaniu przez organ I instancji decyzji, w tym także decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] nie zastosowano art. 151 kpa. W myśl tego przepisu po przeprowadzeniu określonego w art. 149 § 2 kpa postępowania organ wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia, względnie uchyla decyzję dotychczasową, gdy istnieją określone w art. 145 § 1 lub 145a kpa podstawy do jej uchylenia i rozstrzyga o istocie sprawy. Tymczasem w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. wydał po prostu inną, nową decyzję w tej samej sprawie. Nadto, jak trafnie zaznaczył skarżący, wymieniona wyżej decyzja w zakresie nałożonych na niego obowiązków nawiązuje niemal całkowicie – stanowi powtórzenie treści wcześniejszej wspomnianej już wyżej decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...], sygn. [...] wydanej przez ówcześnie właściwego w sprawie Prezydenta Miasta B. Obydwie decyzje łączy tożsamość podmiotu, przedmiotu oraz podstaw prawnych przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Powyższa tożsamość, a także fakt, iż decyzją z dnia [...] rozstrzygnięto sprawę we wznowionym postępowaniu ponownie, mimo nie uchylenia w trybie art. 151 kpa poprzedniej decyzji powodują, że doszło w niniejszej sprawie do naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej (rei iudicatae). Wskazana wadliwość decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] nie została dostrzeżona przez organ II instancji, który decyzję tę utrzymał w mocy. Z przedstawionych wyżej powodów uznając, iż zaistniały określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa podstawy do stwierdzenia nieważności zarówno decyzji K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, orzeczono jak w sentencji. Zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd może podjąć przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów (w tym decyzji) wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Użyty w cytowanym artykule zwrot "we wszystkich postępowaniach" wskazuje, że środki prawne, o których w nim mowa mogą być stosowane "w granicach danej sprawy" do decyzji podjętych zarówno w ramach postępowań prowadzonych w trybie zwykłym – przez organ I instancji i organ odwoławczy, jak i postępowań należących do trybu nadzwyczajnego, w tym postępowania w sprawie wznowienia postępowania. W związku z tym, poza stwierdzeniem nieważności wymienionych wyżej decyzji organu I instancji z dnia [...] i organu II instancji z dnia [...] (decyzja zaskarżona), uznając za nie posiadające podstaw prawnych i rażąco naruszające prawo, Sąd stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa także nieważność poprzednich decyzji wydanych w jednym i tym samym wznowionym postępowaniu prowadzonym dla załatwienia niniejszej sprawy, a także – ze wskazanych na wstępie powodów – nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] w przedmiocie wznowienia postępowania. Sąd zwraca uwagę, że w wyniku powyższego rozstrzygnięcia nadal niezakończone pozostaje zawisłe w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. postępowanie administracyjne w związku z decyzją K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sygn. [...] uchylającą decyzję I instancji z dnia [...] sygn. [...]. Nałożenie zaś na sprawcę samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego uzupełniających obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może nastąpić tylko poprzez uchylenie lub zmianę na podstawie art. 155 kpa decyzji ostatecznej w tym samym przedmiocie nr [...] z dnia [...] przy zachowaniu wymienionych w tym przepisie warunków. Nałożone obowiązki winny doprowadzić do jednoznacznego stwierdzenia przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami zgodności wykonania i usytuowania komina budynku gospodarczego przy ul. [...] z wymaganymi warunkami technicznymi oraz wyjaśnienia kwestii uciążliwości funkcjonowania urządzonej w nim przez A. M. kotłowni dla sąsiedniej zabudowy, uwzględniając przy tym unormowania zawarte w rozdziale 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórki oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1131).