SA/Bd 3005/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę 38,40 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Bd 3005/03 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] ustalającą opłatę adiacencką w wysokości [...] zł stanowiącą 30% wzrostu wartości nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej w rejestrze gruntów nr [...] o pow. 441 m2 , powstałym na skutek wybudowania sieci kanalizacyjnej sanitarnej w przyłączem ściekowym. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżoną decyzją Prezydent Miasta B. ustalił dla W. S. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. Związane to było z realizacją inwestycji komunalnej polegającej na wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączem ściekowym 0,5 m przed granicą posesji, Zgodnie z operatem szacunkowym wzrost wartości nieruchomości wyniósł [...] zł. Rada Miasta B. uchwałą Nr XXXVI/1073/2001 z dnia 28 marca 2001 uchwaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałego na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że przepis art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Z kolei art. 145 ust.1 cyt. ustawy stanowi, że zarząd gminy może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia, co w powyższej sprawie zostało zachowane. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej ustalił rzeczoznawca w sporządzonym operacie szacunkowym. Wynika z niego, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji wynosiła [...] zł, a po wybudowaniu [...] zł. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł [...] zł. W księdze wieczystej KW Nr [...] wpisane są dwie działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 883m2. Obie działki stanowiły jedną zorganizowaną całość. Działka nr [...] jest działką zabudowaną przy ul. [...], natomiast działka nr [...] działką niezabudowaną położoną przy ul. [...]. Zabudowana działka nr [...] posiada przyłącze od ul. [...]. Zaskarżona decyzja dotyczy działki nr [...], do której dostęp do sieci kanalizacyjnej jest od strony ul. [...]. Działka nr [...] jest samodzielną działką budowlaną przeznaczoną pod zabudowę jednorodzinną. Skargę na powyższą decyzję złożyła W. S. wnosząc o oddalenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. W uzasadnieniu wskazała, że w 1997 r. jako do właścicielki nieruchomości, Miejskie Wodociągi i Kanalizacja wystąpiły z pismem o możliwości podłączenia kanalizacji sanitarnej nieruchomości przy ul. [...]. Nikt w tym piśmie nie pisał o podłączeniu dwóch przyłączy ściekowych. W dniu 22 marca 1999 r. Urząd Miejski Wydział Inwestycyjny podpisał z nią stosowną umowę, na mocy której zapłaciła [...] zł O realizacji i wykonaniu drugiego przyłącza dowiedziała się dopiero z korespondencji – zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego dot. ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowanym przyłączem przed granicą działki [...]. Nikt nie kontaktował się z nią w sprawie budowy drugiego przyłącza ściekowego, wykonano go bez jej zgody i wiedzy. Nie dokonywano z nią żadnych uzgodnień. Przedstawiono jej jedynie protokół końcowy całej inwestycji. Uważa, że procedura dotycząca budowy drugiego przyłącza winna być taka sama, jak w przypadku wykonania przyłącza pierwszego. Urząd Miejski nie posiada żadnych dokumentów dotyczących realizacji drugiego przyłącza. W związku z tym, że nigdy nie kontaktowano się z nią w sprawie budowy drugiego przyłącza, nie zamawiała takiej usługi. Roszczenia z tytułu obciążenia jej opłatą adiacencką uważa za bezzasadne Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wskazano, że warunkiem ustalenia opłaty nie jest wykonanie przyłącza kanalizacyjnego, ale wzrost wartości nieruchomości spowodowany faktem stworzenia warunków podłączenia do nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przepis art. 145 ust. 1 tej ustawy stanowi kompetencję dla wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do ustalenia, w drodze decyzji, opłaty adiacenckiej. Z przepisu tego wynika, że opłatę tą ustala się: a) każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi, b) po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. To ostatnie sformułowanie wskazuje, że warunkiem określenia opłat adiacenckich nie jest fakt podłączenia np. kanalizacji, ale stworzenie potencjalnych możliwości jej podłączenia. Tak było w wypadku skarżącej. Poprzez wykonanie tzw. przykanalika stworzono potencjalną możliwość podłączenia się do kanalizacji. Opłata adiacencka jest obciążeniem osobistym, związanym z własnością nieruchomości. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej art. 146 ust. 1 ustawy wiąże ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Zakłada się bowiem, że wskutek założenia m.in. kanalizacji, wartość nieruchomości wzrasta. Osoba, która jest właścicielem nieruchomości uzyskuje tym sposobem określoną korzyść. Analizując charakter tej opłaty Sąd podziela pogląd wyrażony w orzeczeniu NSA z 13.12.2000 r. sygn. II SA 2320/00. Stwierdzono w nim, że "opłaty mają cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i są pobierane w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można ich zatem traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącym świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej". Należy także zgodzić się z poglądem, że jednorazowa opłata adiacencka nie ma cech świadczenia podatkowego. Wzbogacając podaną argumentację należy ponownie wskazać na treść przepisu art. 144 ust. 1 ustawy. Przepis ten w trybie oznajmującym stwierdza, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Ustawa zatem nakłada na obywateli obowiązek ponoszenia określonych świadczeń. Obowiązek ponoszenia tych opłat powstaje poza sferą woli osoby, której one dotyczą. Gdyby obowiązek ponoszenia tych opłat uzależniony byłby od zgody właściciela, to przepis musiałby o tym wyraźnie stanowić. Tymczasem przepisy wskazują jedynie na sposób ustalania wysokości tej opłaty, możliwości rozłożenia jej na raty, moment wnoszenia opłaty, obowiązku waloryzacji i zaliczenia na poczet opłaty adiacenckiej świadczeń w gotówce lub w naturze, wniesionych przez właściciela. Na to, że opłaty te nie mają charakteru stricte cywilnego wskazuje także to, że przepisy Kodeksu cywilnego stosuje się do tych opłat w wąskim zakresie – tylko co do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej. Potwierdzałoby to tezę, że opłata adiacencka ma charakter publicznego przymusowego świadczenia. Konstrukcja opłaty adiacenckiej ma niewątpliwie charakter złożony. Odczytanie woli ustawodawcy wyrażonej w art. 144 ust. 1 ustawy wskazuje, że obowiązek ponoszenia tej opłaty istnieje niezależnie od zgody właściciela. Sfera swobody pozostawiona jest jedynie wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, który może ją ustalić. Wydaje się jednak, że sfera uznania jest tutaj znacznie ograniczona i decyzję tą należałoby zaliczyć do tzw. decyzji uznaniowych związanych. Obowiązek ponoszenia opłat obciąża właścicieli nieruchomości. Przepis nie stanowi o obowiązku uiszczania opłat przez właścicieli wydzielonych z nieruchomości działek. Podział jednej nieruchomości na działki ma wyłącznie charakter geodezyjny. Nieruchomość, której właścicielką jest W. S., jest jedna. Świadczy o tym wyciąg z księgi wieczystej KW nr [...] (k.9 akt administracyjnych). Nieruchomość ta objęta jest jedną księgą wieczystą. Dopiero w wyniku sprzedaży będzie urządzona inna księga wieczysta. Skoro nieruchomość jest jedna, to skarżąca uiszczając opłatę adiacencką dotyczącą jej nieruchomości wyczerpała dyspozycję art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji dokonanie dalszych przyłączeń mogło nastąpić tylko za zgodą skarżącej. Nie wyrażała ona zgody na inne, dodatkowe podłączenia. Strony zawarły w dniu 22.3.1999 r., umowę, lecz jej treścią było wyrażenie zgody na pokrycie kosztów partycypacji związanych z budową kanalizacji sanitarnej w dzielnicy C. Obie strony tej umowy nie poczyniły starań, aby określić, jakiej działki dotyczy ta umowa. Tym samym należy ocenić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisu art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) postąpienie jak w sentencji. Zgodnie z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.