SA/Bd 3042/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Asesor WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Małgorzata Kraus po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. W., S. W. na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia projektu budowlanego i innych dokumentów 1. oddala skargę, 2. nakazuje wypłacić skarżącym J. W., S. W. ze Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu. SA/Bd 3042/03 UZASADNIENIE Państwo J. i S. W. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjny skargę na decyzję nr [...] z dnia [...] wydaną przez K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zaskarżoną decyzją organ II instancji w trybie art. 138 § 2 kpa uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia projektu budowlanego i innych dokumentów. Powodem skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia, było wydanie przez organ I instancji decyzji w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego. W dniu 15 września 2003 r. w związku z interwencją H. S. PINB w B. przeprowadził kontrolę budynku zlokalizowanego przy ul. [...], która zakończyła się wydaniem w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 postanowienia nr [...] z dnia [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i zabezpieczeniu obiektu oraz terenu budowy przed powstaniem zagrożenia i bezpieczeństwa życia i mienia. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. W. i S. W. przedłożenie w terminie do 15.10.2003 r. następujących dokumentów: • projektu budowlanego (obejmującego stan istniejący i zakres robót przewidzianych do wykonania), • mapy sytuacyjno-wysokościowej z naniesioną lokalizacją obiektów stanowiących zabudowę i zagospodarowanie w/wym. nieruchomości, • aktualny dokument stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością. W dniu 24 września 2003 r. Państwo W. poinformowali o wstrzymaniu robót, a następnie w dniu 6 października 2003 r. wystąpili z wnioskiem o przesunięcie terminu dostarczenia dokumentów do dnia 10 listopada 2003 r. Od decyzji z dnia [...] złożyła odwołanie H. S. Wyżej wymieniona zarzuciła decyzji organu I instancji ograniczenie nakazu jedynie do projektu budowlanego. Zdaniem odwołującej się nakaz zawarty w decyzji zatwierdza samowolę. Odwołanie rozpatrzył K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., który w dniu [...] wydał decyzję uchylającą decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że PINB wydał decyzję o nakazie na podstawie nieprawidłowej podstawy prawnej. Zdaniem organu II instancji zakres wykonanych prac budowlanych wskazuje jednoznacznie, że jest to nadbudowa budynku bez wymaganego pozwolenia. Zatem właściwym przepisem, który winien zastosować organ I instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji jest art. 48 wyżej cytowanej ustawy – Prawo budowlane. Skargę do Sądu złożyli J. i S. W. Uważają, że organ odwoławczy niewłaściwie wskazał jako dla organu I instancji podstawę prawną wydania nakazu w oparciu o art. 48 ustawy – Prawo budowlane, ponieważ w ich sytuacji jest to remont budynku, a nie samodzielna budowa. Uważają, że PINB przy orzekaniu zastosował właściwe przepisy, tj. art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. W myśl art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracyjnej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zgodne z prawem. W celu wyjaśnienia istoty sprawy, tj. przywołania art. 48 ustawy Prawo budowlane za podstawę prawną decyzji organu I instancji, należy wyjść od definicji ustawowych "remontu" oraz " nadbudowy". Definicję remontu podaje art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Istota tej definicji zamyka się w rodzaju robót budowlanych (polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale wykraczających poza prace związane z bieżącą konserwacją), jednakże te roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Aby więc móc wykonać remont, musi istnieć obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 wyżej cyt. ustawy. Nie mamy do czynienia z remontem, jeśli roboty budowlane polegają na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększeniu jego wysokości z zachowaniem powierzchni zabudowanej. Wówczas inwestor dokonuje nadbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 powyższej ustawy zalicza się do budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak również ze skutkami prawnymi niedopełnienia wymaganych formalności. W obu definicjach (remontu i nadbudowy) inny jest zakres wykonywanych robót budowlanych i przedmiot, którego dotyczą. Przy nadbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Najczęściej przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast nadbudowa to z reguły powiększenie co do wysokości istniejącego już obiektu budowlanego, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, zawierający w podstawie powierzchni elementy z poprzedniego obiektu. W ramach wykonanego obiektu budowlanego przez skarżących, na zdjęciach załączonych do odwołania H. S., wyraźnie widać, że mury został powiększone co do wysokości. W związku z powyższym K.-P. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego, po oględzinach przedłożonych zdjęć i analizie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, miał prawo uznać, że mogła nastąpić nadbudowa istniejącego obiektu, która jako obiekt wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Aby przybliżyć znaczenie art. 48 i 50, 51 ustawy – Prawo budowlane, należy przy ich stosowaniu mieć na uwadze to, że artykuły te dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzonych inwestycji oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację. W przypadkach określonych w przepisach art. 50 i 51 chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego względu organ II instancji z właściwych względów uchylił decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na tle całości sprawy na uwagę zasługuje okoliczność, że decyzja K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest decyzją kasacyjną, ale jednocześnie przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia . Typ decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art.138 § 2 kpa różni się od decyzji kasacyjnej typowej tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Na mocy zaskarżonej decyzji, PINB na nowo zobowiązany jest zebrać materiał dowodowy w sprawie i prawidłowo go ocenić. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art.75 k.p.a.). W ramach prowadzonego postępowania, o ile dowody zgromadzone w sprawie będą budziły wątpliwości, organ ma obowiązek ponad wszelką wątpliwość ustalić, z jakim charakterem prac w niniejsze sprawie mamy do czynienia. Czy jest to nadbudowa, czy też remont? W ocenie Sądu organ odwoławczy oceniając charakter wykonanych prac, polegających na podniesieniu murów miał prawo uznać, że nastąpiła nadbudowa, co do której jako samowoli budowlanej zgodnie z prawem, właściwe zastosowanie będzie miał art. 48 Prawa budowlanego. Natomiast ostateczna ocena w tej kwestii należy na do organu I instancji, któremu przekazana została sprawa do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa przy sądowej kontroli zaskarżonej decyzji. Z tego też względu uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ).