SA/Bd 3338/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi "P." Spółka z o.o. w W. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie użytkowania nieruchomości oddala skargę Wojewoda K.-P. decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o.o. w W., uchylił w całości decyzję Starosty I. z dnia [...] znak: [...] o udzieleniu "P." Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie Centrum Handlowego K. wraz z parkingiem, urządzeniami i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] w rejonie ulic [...] i [...] w I. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że stosownie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy z dnia 14 lipca 2003 r. sygn. akt SA/Bd 1030/03 i zawartej w nim oceny prawnej, sprawę rozpoznano ponownie. W orzeczeniu tym Sąd stwierdził, że dokonana przez inwestora zmiana rozwiązania komunikacyjnego w zakresie połączenia sieci dróg wewnątrz obiektu Centrum Handlowego K. z ulicą [...], polegającą na przesunięciu wjazdu o kilka metrów w stronę ulicy [...], zwężeniu pasa wjazdowego i zrównaniu z nim pasa wjazdowego z terenu Centrum, nie może być uznane za nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Takie odstępstwo jest możliwe jedynie po uzyskaniu przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przypadku naruszenia przepisu art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę, a właściwy organ nadzoru budowlanego podjąć działania na podstawie art. 50 i 51 albo tylko art. 51 ust. 1 -3 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane zostały zakończone. W ocenie Wojewody, Starosta I. wydając pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu handlowego zrealizowanego z istotnym odstępstwem od warunków wydanego pozwolenia na budowę, bez jego zmiany i bez przeprowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. postępowania przewidzianego w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, naruszył art. 59 ust. 1 ustawy. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik P. Sp. z o.o. Zarzucił zaskarżonej decyzji, że została wydana z naruszeniem art.138 § 2 i 136 Kpa, z naruszeniem art. 36 a, 51 i 59 Prawa budowlanego i z naruszeniem art. 7, 77 i 80 Kpa i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda jako organ drugiej instancji działa jako organ merytoryczny i obowiązany był ponownie rozstrzygnąć sprawę, nie ograniczając się przy tym do kontroli decyzji organu I instancji. Rozstrzygając ponownie sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego. Skarżący wskazał na liczne orzeczenia NSA na ten temat i poglądy doktryny. Żaden z organów nie wskazał, że istnieją wątpliwości co do stanu faktycznego spowodowane naruszeniem art. 59 Prawa budowlanego, które uzasadniałyby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, co mogłoby w konsekwencji uprawniać Wojewodę K.-P. do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygając sprawę ponownie Wojewoda, jako organ odwoławczy powinien uchylić zarzucane Staroście I. naruszenie przepisu art. 59 Prawa budowlanego i zastosowanie przewidziane w art. 50 i 51 tej ustawy. Przepisy te powinny być jednak zastosowane w innym zakresie niż powołują się na nie NSA i Wojewoda podnosząc, iż w postępowaniu przed pierwszą instancją konieczna była zmiana pozwolenia na budowę spowodowana istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia. Powyższa sytuacja mogłaby mieć zastosowanie wyłącznie do wykonywanych samodzielnie robót, które do chwili wydania rozstrzygnięć w powołaniu na przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie zostały zakończone (wyrok NSA z 16.03. 2000 r. sygn. akt IV SA 228/98) natomiast nie do przypadku, w którym roboty zostały już zakończone, a budowa znajduje się na etapie wydania pozwolenia na użytkowanie. Skarżący nie popełnił samowoli budowlanej, do której znajdują zastosowanie powyższe przepisy, lecz dokonał prac odbiegających od warunków pozwolenia na budowę po ich zgłoszeniu organowi I instancji. Organ ten nie zgłosił zastrzeżeń co do ich wykonania, przez co skarżący nie był zobowiązany do uzyskania zmiany pozwolenia na budowę. W tej sytuacji nie jest dopuszczalne uchylenie na podstawie art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę w razie istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w sytuacji, w której budowa została już zakończona (wyrok NSA z 13.03.2002 r. sygn. I SA/Gd 1376/99). W konsekwencji Starosta I. nie mógł zmienić pozwolenia na budowę, jak mowa o tym w wyroku NSA z 3 czerwca oraz zaskarżonej decyzji, gdyż w chwili wydania decyzji, w której powołano się na te przepisy, roboty budowlane zostały już zakończone. W sytuacji, gdy prace budowlane zostały już wykonane, zastosowanie mógłby znaleźć art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, który umożliwiał odpowiednie zastosowanie regulacji zawartych w art. 50 do robót budowlanych już wykonanych. W stosunku do tych robót nie można wydać pozwolenia na budowę. Organ powinien, jeżeli możliwe jest doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, wydać decyzję określającą czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia do takiej zgodności i w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem mogło nastąpić jedynie w drodze udzielenia pozwolenia na użytkowanie, do czego był zobowiązany Wojewoda jako organ odwoławczy. Jedyną rzeczą, która stoi na przeszkodzie uzyskania zezwolenia na użytkowanie jest brak decyzji zarządcy drogi wyrażającej zgodę na przebudowę zjazdu. Zgodę tę należało uzyskać i Wojewoda w ramach kompetencji i obowiązku do merytorycznego rozpoznania sprawy powinien wydać pozwolenie na użytkowanie. W ocenie skarżącego, w rzeczywistości brak zgody zarządcy drogi nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Kwestia usytuowania zjazdu przewidziana była pozwoleniem na budowę, które uzyskał będący zarządcą dróg Zarząd Miasta I. Pozwolenie to przewidywało modernizację drogi miejskiej na odcinku, w którym przewidziany był wybudowany przez skarżącego zjazd i dokładnym ustaleniu miejsc, w których mają być usytuowane wjazdy. Odstępstwo od warunków pozwolenia dokonane przez skarżącego, poczynione zostało na skutek zmiany pozwolenia na modernizację i wychodziło naprzeciw nowym ustaleniom zjazdów przewidzianych przez Zarząd Miasta w ramach prowadzonej modernizacji. Skutkowało to tym, że dokonane zmiany nie można uznać za istotne. Tym samym nie można mówić o konieczności zmiany pozwolenia na budowę w trybie art. 36 a Prawa budowlanego. Wojewoda naruszył art. 7 i 77 Kpa nie wykazując inicjatywy w sprawie oceny całego materiału dowodowego, a w szczególności nie podjął z urzędu kroków, które pozwalałyby na ewentualne jego uzupełnienie. Zmiana usytuowania zjazdu do nieruchomości skarżącego, spowodowana koniecznością dostosowania tegoż zjazdu do struktury drogi miejskiej, modernizowanej przez Zarząd Miasta na podstawie pozwolenia na budowę, nie mogła być uznana za istotne odstępstwo od warunków pozwolenia. Nieuwzględnienie tych okoliczności stanowi naruszenie art. 80 Kpa. Wojewoda był zobowiązany do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego. Nawet, jeśli dokonując tej oceny, stwierdził naruszenie prawa przy wydaniu decyzji w I instancji, Wojewoda powinien uchylić te naruszenia, a w razie wątpliwości powinien w trybie art. 136 Kpa z urzędu wezwać do uzupełnienia materiału dowodowego. Po jego uzupełnieniu zobowiązany był wydać pozwolenie na użytkowanie, tj. utrzymać w mocy decyzję I instancji. Wojewoda K.-P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Dokonana przez inwestora zmiana rozwiązania komunikacyjnego w zakresie połączenia sieci dróg wewnątrz obiektu Centrum Handlowego z ul. [...] w I., polegająca na przesunięciu zjazdu w stronę ul. [...], zwężenia pasa wyjazdowego i zrównania z nim pasa zjazdowego z terenem Centrum uznana została za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwo takie dopuszczalne jest jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego). Do podjęcia działań, o których mowa w art. 51 ust. 1-4 (art. 51 ust. 5) Prawa budowlanego wyłącznie właściwy jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I., jako organ właściwy. Tym samym, działań takich nie mógł podjąć Wojewoda. Aktualnie obowiązujące przepisy nie upoważniają organów administracji architektoniczno-budowlanej do wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Na mocy art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu uprawnione są organy nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oddalając skargę Sąd kierował się następującymi argumentami: Po pierwsze. Uwagi skarżącej co do roli i znaczenia art. 138 § 2 Kpa Sąd w zasadniczej części podziela. Przepis ten należy jednakże interpretować w zgodzie z Konstytucją. Jak wiadomo, Kodeks postępowania administracyjnego obowiązuje od 1960 r. W pierwotnej wersji przepis art. 120 § 2 Kpa przewidywał możliwość wydania decyzji reformatoryjnej "gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia dowodów, których przeprowadzenie bezpośrednio przed organem odwoławczym byłoby zbyt uciążliwe lub połączone ze znacznymi kosztami". Ustawa z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8) wyrazy "dowodów, których przeprowadzenie bezpośrednio przed organem odwoławczym byłoby zbyt uciążliwe lub połączone ze znacznymi kosztami" zastąpiła wyrazami "postępowania uzupełniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W swojej końcowej treści przepis art. 138 § 2 Kpa obowiązuje w chwili obecnej. W dniu 2 kwietnia 1997 r. została uchwalona ustawa – Konstytucja RP, która w wielu dziedzinach wprowadziła nowe standardy prawne. Przepis art. 78 Konstytucji RP wskazuje, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Postanowienie art. 78 Konstytucji RP odnosi się zarówno do postępowań administracyjnych, jak i sądowych. Zakłada ono, że postępowania te będą co najmniej dwuinstancyjne. Jest oczywiste, że interpretacja jakichkolwiek przepisów musi uwzględniać postanowienia Konstytucji. Prowadzi to do wniosku, że przepis art. 138 § 2 Kpa należy interpretować przy uwzględnieniu zasady dwuinstancyjności. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji (uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, czego domaga się skarżący) jakkolwiek dopuszczalne przepisem art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, ogranicza zasadę dwuinstancyjności. Interpretując zatem przepis art. 138 § 2 Kpa nie należy ograniczyć się do jego wykładni językowej, ale uwzględnić jego treść w kontekście uregulowań konstytucyjnych. Po drugie. Sąd administracyjny orzekał już w powyższej sprawie. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy z dnia 14 lipca 2003 r. sygn. SA/Bd 1030/03 uchylono decyzję organu I instancji. Zarzuty Sądu związane z rozstrzygnięciem organu II instancji (utrzymującym w mocy decyzję organu I instancji) w istocie rzeczy dotyczą także rozstrzygnięcia organu I instancji. Wojewoda K.-P. w zaskarżonej decyzji trafnie powołał się na art. 30 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), który mówi o wiążącej ocenie prawnej. Ocena prawna wiąże w sprawie Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Może ona nie mieć mocy wiążącej jedynie w sytuacji zmiany stanu faktycznego lub prawnego. Skarżący przedstawia w tym zakresie własną ocenę faktyczną i prawną. Po trzecie. Właściwym miejscem dla weryfikowania elementów stanu faktycznego, a na takie powołuje się skarżący, jest postępowanie pierwszoinstancyjne. W postępowaniu tym skarżący może składać nowe wnioski, do których organ administracyjny będzie zobowiązany ustosunkować się. Elementy stanu faktycznego, jak i ich ocena prawna będą podlegały kontroli instancyjnej. W ocenie Sądu, decyzja Wojewody K.-P. z dnia [...] nr [...] nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, a nadto jest słuszna. Uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalenie skargi.