SA/Bd 3356/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Asesor WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Małgorzata Kraus po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Dyrektor Izby Celnej w T. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 25 ust. 1 pkt 8a, art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72 z 1999 r., poz. 802 z późn. zm.) po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 09.01.2003 r. Prokuratura Okręgowa w B. VI Wydział ds. Przestępczości Zorganizowanej skierowała do Sądu Rejonowego w B. akt oskarżenia (sygn. akt [...]) m.in. przeciwko J. G. o czyn z art. 231 § 1 w związku z art. 91 § 1 oraz art. 18 § 3 w związku z art. 270 § 1 Kodeksu karnego. Organ zaznaczył, że w myśl art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa, ściganego z oskarżenia publicznego. Mając na względzie treść powyższego aktu oskarżenia, w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki wymagane do zwolnienia J. G. ze służby. Ze względu na powyższe konieczne stało się zwolnienie wyżej wymienionego ze służby, co Dyrektor Izby Celnej w T. uczynił decyzją z dnia [...]. W dniu 19.09.2003 r. do Izby Celnej w T. wpłynęło pismo J. G. zaskarżające w/w decyzję. W kontekście zarzutów podniesionych przez stronę Dyrektor Izby Celnej w T. zważył, co następuje. Podstawowym zarzutem kierowanym pod adresem zaskarżonej decyzji jest, że godzi ona w fundamentalną zasadę nie działania prawa wstecz. Podkreślenia wymaga fakt, iż omawiany przepis ma charakter obligatoryjny, uniezależniony od tego, kiedy akt oskarżenia został skierowany do Sądu. Funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa, w przypadku J. G. taki akt został skierowany do Sądu. Zastosowania punktu 8a art. 25 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, w zaskarżonej decyzji, nie można utożsamiać z działaniem prawa wstecz. Skarżący dopuszcza możliwość skutecznego stosowania przepisu jedynie dla sytuacji, które nastąpią, po jego wejściu w życie. Neguje natomiast zasadność stosowania przepisu, w przypadku funkcjonariuszy, w stosunku do których akt oskarżenia, o umyślne popełnienie przestępstwa, wniesiono do Sądu przed dniem wejścia w życie w/w przepisu, nawet gdy oskarżeni oni zostali o umyślne popełnienie tego samego czynu, który miał wpływ na wyżej opisane "uzasadnione" zwolnienie ze służby. Trudno jest utożsamiać z działaniem prawa wstecz zastosowanie przepisu art. 25 ust.1 pkt 8a w stosunku do funkcjonariusza celnego, który aktualnie posiada w Sądzie akt skarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa. Bez względu na to, czy nowelizacja ustawy o Służbie Celnej zawiera, czy też nie przepisy przejściowe. Reasumując stwierdzić należy, że przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej dotyczy wszystkich funkcjonariuszy celnych, w stosunku do których wniesiono akt oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa (niezależnie od tego kiedy został on skierowany do Sądu) a w sprawie nie zapadł jeszcze prawomocny wyrok. Mając na uwadze zaistniały stan faktyczny orzeczono jak w sentencji. Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył J. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji o numerze [...] z dnia [...] oraz decyzji w sprawie zwolnienia go ze służby w administracji celnej o numerze [...] z dnia [...] – jako niezgodnych z prawem i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi J. G. podniósł, iż decyzja Dyrektora Izby Celnej w T. dotycząca zwolnienia go ze służby w administracji celnej łamie zasadę nie działania prawa wstecz, będącą dla organów władzy publicznej niezwykle ważnym wyznacznikiem w zakresie stanowienia i stosowania prawa w zgodzie ze standardami państwa prawnego. Wynikająca z istoty państwa prawnego zasada zaufania obywatela do państwa wymaga, by nie stosować nowo ustanowionych norm prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tychże norm i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych normami tymi przewidzianych. Przed nowelizacją ustawa o Służbie Celnej nie wiązała z faktem wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa, ściganego z oskarżenia publicznego żadnych skutków prawnych. Podkreślając, że art. 25 ust. 1 pkt 8a ma charakter obligatoryjny, decyzja zdaje się wskazywać – wobec braku przepisów przejściowych – na jego bezpośrednie stosowanie. Zasada bezpośredniego stosowania prawa, choć jest zabiegiem wygodnym, wymaga jednak wielkiej ostrożności zarówno od ustawodawcy, jak też od organów stosujących prawo. Problem bowiem polega, nie tylko na odczytywaniu treści określonych przepisów ustaw, ale także na godzeniu wartości konstytucyjnych. Skarżący podkreślił, że jest świadomy, iż zasada nieretroaktywności prawa nie ma charakteru absolutnego. Jej naruszenie powinno mieć jednak charakter wyjątkowy i może występować w szczególnie uzasadnionych przypadkach – gdy przemawia za tym inna zasada prawnokonstytucyjna posiadająca uzasadnienie aksjologiczne, jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji. Zdaniem skarżącego, w jego przypadku taka sytuacja nie występuje, lecz wręcz odwrotna. Decyzja o zwolnieniu go ze służby, pogarszając jego sytuację, bez wątpienia godzi w konstytucyjne zasady kształtujące wolności i prawa obywatelskie tj. zasady umiejscowione na szczycie konstytucyjnej hierarchii wartości. Wystarczy tu wymienić zasadę domniemania niewinności, zasadę równości wobec prawa łącznie z zakazem dyskryminacji w życiu społecznym, czy też prawo do ochrony czci i dobrego imienia. Skarżący ponadto zarzucił, że w uzasadnieniu decyzji zwalniającej go ze służby napisano, iż w interesie społecznym leży odsunięcie od pełnienia obowiązków służbowych funkcjonariuszy celnych oskarżonych o popełnienie czynów nielicujących z etyką, jaką powinien się kierować pracownik administracji państwowej przy wykonywaniu powierzonych obowiązków. Nie wskazano jednak na czym miałby polegać ten "interes", którego – jak wywodzi z przedmiotowej decyzji – nie można ważyć z interesem jednostki. Bezprawnym jest powoływanie się na nieokreślony interes społeczny, zapominając jednocześnie o godności jednostki. W takiej sytuacji interes ponadjednostkowy nie daje uzasadnienia aksjologicznego dla wyłomu w zasadzie lex retro non agit. Nawet konstytucyjne wartości wchodzące w zakres dobra wspólnego nie uzasadniają naruszeń istoty wolności i praw obywatelskich. Konstytucyjna zasada wyrażająca nakaz poszanowania dobra wspólnego nie może być przeciwstawiona zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Dyrektor Izby Celnej w T. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesienie przedmiotowej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i nie zakończenie do tego dnia postępowania w sprawie skutkowało tym, że na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych o ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) – sprawa podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – dalej zwanej p.s.a.). Dokonując na mocy art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, że wydana ona została z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodzić się trzeba ze skarżącym, że przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 23.04.2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1122) nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Dla jasności dalszych rozważań przypomnieć należy, że w dniu 09.01.2003 r. Prokuratura Okręgowa w B. skierowała do Sądu Rejonowego w B. akt oskarżenia przeciwko J. G. o czyn z art. 231 § 1 w zw. z art. 91 § 1 oraz art. 18 § 3 w zw. z art. 270 § 1 Kodeksu karnego. Natomiast wymieniony wyżej przepis art. 25 ust.1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej, wprowadzający nową przesłankę zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego, obowiązuje od dnia 10.08.2003 r. Przepis ten stanowi, że funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa, ściganego z oskarżenia publicznego. Zagadnieniem spornym w sprawie jest to, czy przedmiotowy przepis ma zastosowanie niezależnie od tego, kiedy akt oskarżenia został skierowany do Sądu, czy też może stanowić podstawę do zwolnienia funkcjonariusza ze służby tylko w takiej sytuacji, gdy akt oskarżenia został skierowany do Sądu, począwszy od dnia 10.08.2003 r. tj. wejścia w życie znowelizowanych przepisów ustawy o Służbie Celnej. Wymieniona wyżej ustawa z 23.04.2003 r. o zmianie ustawy (...) o Służbie Celnej nie zawiera stanowiska ustawodawcy co do tego, jak rozwiązywać problem prawa właściwego tj. od kiedy i do jakich stanów faktycznych oraz spraw w toku nie zakończonych ostatecznie, czy prawomocnie należy stosować prawo nowe. W szczególności brak jest uregulowania intertemporalnego co do zagadnienia spornego między stronami w niniejszej sprawie. Odwołując się do ogólnej zasady obowiązywania prawa w czasie, według której prawo obowiązuje od chwili wejścia w życie należało przyjąć, że niezależnie od tego, kiedy wniesiono akt oskarżenia do Sądu, sprawa o wydalenie funkcjonariusza ze służby powinna być rozstrzygana na podstawie prawa obowiązującego w chwili wydawania decyzji, a więc na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy o Służbie Celnej. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz doktrynie przyjmowano zasadniczo, że "milczenie" ustawodawcy co do tego, czy i w jakim zakresie stosować prawo nowe oznacza, iż wolą ustawodawcy było ustanowienie zasady bezpośredniego działania nowego prawa, przy czym zasada ta powinna mieć zastosowanie do tych przepisów, które zawierają jedynie formułę o ich wejściu w życie z dniem ogłoszenia czy w innej określonej dacie (por. Uchwała NSA z 20.10.1997 r. ONSA 1998/1/10 i powołane tam orzecznictwo). W nauce prawa przyjmuje się, że zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, iż od chwili wejścia w życie nowych norm należy je stosować do wszelkich zdarzeń, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak więc od wejścia w życie nowej regulacji wszyscy, których dotyczą zdarzenia danego typu traktowani są jednakowo. Wyrazem tej właśnie reguły intertemporalnej jest stanowisko zaprezentowane przez organ w rozpoznawanej sprawie. Rację ma przy tym organ Służby Celnej, że stosując znowelizowane przepisy nie naruszył zasady lex retro non agit, która wyraża się w zakazie regulowania przez prawo zdarzeń prawnych i ich skutków zrealizowanych w czasie, gdy konkretny przepis jeszcze nie obowiązywał. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zasada bezpośredniego działania nowego prawa jest zasadniczo odmienna od techniki nadawania normom prawnym mocy wstecznej, choć często wywołuje podobne skutki. Wsteczne działanie prawa nie zachodzi bowiem wówczas, gdy następstwa zdarzeń, które nastąpiły w przeszłości, są kwalifikowane według nowych norm, jednakże dopiero od momentu wejścia tych norm w życie. Dostrzec jednocześnie trzeba, że technika ustawodawcza sprowadzająca się do bezpośredniego działania nowego prawa nie może być nadużywana, ponieważ prawodawca może w ten sposób radykalnie zmienić, a często pogorszyć sytuację prawną zainteresowanych, przez co narusza ich zaufanie do prawa. Wypowiadając się w tych kwestiach Trybunał Konstytucyjny wskazał, że rozwiązanie konfliktu nowego prawa z interesami jednostki przez wybór zasady bezpośredniego działania prawa nowego jest dopuszczalne tylko o tyle, o ile da się wykazać wyraźny, ważny interes publiczny zmuszający do przejścia do porządku nad interesem jednostki (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 9/92, K 1/99, K 3/99, K 5/99). Trybunał Konstytucyjny nie odmawiając ustawodawcy racji posługiwania się zasadą bezpośredniego działania nowego prawa w określonych warunkach i w celu osiągnięcia stanu pożądanego przez ustawodawcę, wyraża jednak pogląd, że przedmiotowa zasada ma istotną wadę z punktu widzenia wymagań państwa prawnego. Jej stosowanie prowadzi bowiem do sytuacji zaskoczenia adresatów norm prawa nową sytuacją prawną, może bowiem radykalnie zmienić na niekorzyść ich dotychczasową sytuację prawną i nie daje możliwości skalkulowania zdarzeń, z którymi może się zetknąć adresat normy prawnej. Może zatem w konsekwencji podważyć zaufanie obywateli do prawa jako elementu zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Z tych względów zasada państwa prawnego wymaga, by zmiana prawa dotychczas obowiązującego, która pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów, dokonywana była zasadniczo z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych (vide: orzeczenie TK z dnia 02.03.1993 r. K 9/92 OTK 1993/1/6). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należało dojść do wniosku, że wynikająca z istoty państwa prawnego zasada zaufania obywatela do państwa, wymaga by nie stosować nowo ustanowionych norm prawnych w ustawie o Służbie Celnej do zdarzenia (skierowanie aktu oskarżenia do Sądu), które miało miejsce przed wejściem w życie omawianej nowelizacji. Skoro przed nowelizacją ustawa o Służbie Celnej nie wiązała z faktem wniesienia aktu oskarżenia do Sądu żadnych skutków prawnych, to zasadnym było z punktu interesu jednostki wprowadzenie stosownych przepisów przejściowych. Ubocznie Sąd zwraca uwagę, że np. w ustawie z dnia 29.10.2003 r. o zmianie ustawy o Policji, właśnie w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej, zawarto przepis (art. 3) regulujący zagadnienie międzyczasowe. W ocenie Sądu wątpliwości interpretacyjne wynikające z braku właściwej regulacji intertemporalnej nie mogą pogarszać sytuacji osób, będących adresatami nowych norm prawnych. Zagadnienia intertemporalne muszą bowiem być rozwiązane z uwzględnieniem zasad ogólnych prawa i pryncypiów konstytucyjnych. Wobec powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 p.s.a.