SA/Bd 3361/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia (del. SSO) Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Hanna Szpunar-Radkowska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego Z. W. kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nr [...] z [...] nakazano rozbiórkę budynku garażowego w O. n/W. (dz. [...]) należącego do Z. W. Budynek został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. W następstwie odwołania zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy przez K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] ([...]). Na podstawie art. 15 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał upomnienie nr [...] z [...], w którym wezwał zobowiązanego do wykonania w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia ostatecznej decyzji PINB z [...] nakazującej rozbiórkę budynku garażowego. Z. W. wniósł skargę na decyzję z [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego z żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji WINB i wstrzymania jej wykonania. Wyrokiem z dnia 27 marca 2003 r., sygn. akt SA/Bd 258/03 NSA oddalił skargę. Wobec niewykonania ostatecznej decyzji PINB z [...] wezwano zobowiązanego do złożenia 2 lipca 2003 r. wyjaśnień, przedstawienia dokumentów i innych dowodów w sprawie niezastosowania się do nałożonego obowiązku. W dniach 22 sierpnia i 27 sierpnia 2003 r. przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sporządził notatki służbowe na okoliczność uniemożliwienia przez zobowiązanego sporządzenia pomiarów obiektów przeznaczonych do rozbiórki (oprócz nakazu rozbiórki garażu Z. W. był też zobowiązany do rozbiórki budynku gospodarczego. Kwestie związane z rozbiórką ostatniego obiektu nie są przedmiotem analizy w rozpoznawanej sprawie). W dniu 22.08.2003 r. zobowiązany sprzeciwił się dokonaniu pomiarów, a 27.08.2003 r. zażądał, by pomiary poprzedzono pismem organu nadzoru budowlanego z podaniem przyczyn dokonywania tych czynności po wydanych już decyzjach i wyrokach. W dniu [...] PINB wystawił tytuł wykonawczy z określeniem nałożonego obowiązku, przedstawił wyliczenie wysokości grzywny i postanowił wszcząć postępowanie egzekucyjne ([...]), nakładając grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł. Wysokość grzywny obliczono od powierzchni zabudowy 61,80 m. W dniu 15 września 2003 r. reprezentant Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sporządził notatkę na okoliczność doręczenia postanowienia o wszczęciu postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem stwierdzając, że zobowiązany odmówił podpisania tytułów, przy jednoczesnym przyjęciu postanowienia o wszczęciu egzekucji. Tytuł wykonawczy złożono w Urzędzie Gminy w O. na podstawie art. 44 kpa. Postępowanie o wszczęciu egzekucji i nałożeniu grzywny wydane przez PINB w dniu [...] ([...]) zostało zaskarżone przez zobowiązanego. W zażaleniu zobowiązany zarzucił zbyt szybkie wszczęcie czynności egzekucyjnych, gdyż wystąpił do Rzecznika Praw Obywatelskich o zastosowanie nadzwyczajnych środków zaskarżenia od wyroku NSA z 27.03.2003 r. oraz nazbyt pośpieszne działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., który wydał upomnienie z 04.11.2002 r. wzywające do rozbiórki garażu, skoro została wniesiona skarga do NSA na decyzję WINB z [...] i niezależnie od tego postanowieniem sądu z 27.01.2003 r. doszło do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał też, że rozbiórka narazi go na utratę płodów rolnych, które przechowuje w obiekcie objętym nakazem rozbiórki. W zażaleniu zobowiązany nie kwestionował wielkości powierzchni garażu. Postanowieniem K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] utrzymano w mocy postanowienie z [...] znak [...] wszczynające postępowanie egzekucyjne i nakładające grzywnę w wysokości [...] zł w celu wykonania obowiązku rozbiórki budynku garażowego. W uzasadnieniu organ wskazał na konieczność podjęcia czynności egzekucyjnych wobec niezastosowania się skarżącego do decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Organ też wyjaśnił, że w związku z odmową przyjęcia odpisu tytułu wykonawczego, dokument ten został złożony ze skutkiem doręczenia po upływie 7 dni w Urzędzie Gminy w O. na podstawie art. 44 kpa). Ustalając wysokość grzywny oparto się na regulacji zawartej w art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zgodnie z którą stanowi ona iloczyn powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnych dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Zdaniem organu nie znajduje oparcia zarzut pośpiesznego działania w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, bo zostało ono wszczęte po upływie 10 miesięcy od wydania upomnienia i 5 miesięcy od wyroku NSA. Bezpodstawny jest tez zarzut dotyczący braku wezwania określonego w swej treści w art.122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, gdyż grzywna w celu przymuszenia zgodnie z art. 121 § 4 jest jednorazowa, gdy dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z prawa budowlanego. W skardze na postanowienie WINB z [...] znak [...] skarżący wniósł o uchylenie postanowienia i zarzucił: • naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 81 kpa poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia co do zebranych materiałów i dowodów przez co doprowadzono do ustaleń z pominięciem stron, • niedoręczenie tytułu wykonawczego i pouczenia o treści art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, • brak informacji o złożeniu tytułu w Urzędzie Gminy w O., • doprowadzenie do rozbiórki garażu narażając skarżącego na niepowetowane straty, • brak podstaw do orzeczenia rozbiórki budynku garażowego. Organ wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z 15.12.2003 r. skarżący dołączył protokół sporządzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 04.12.2003 r. z pomiarów budynku garażowego. Wynika z niego, że powierzchnia obiektu jest o 7,06 m2 mniejsza od ustalonej i wynosi 54,74 m2, a nie 61,80 m2. Tym samym jak twierdzi skarżący organ naliczając grzywnę oparł się na nieprawdziwych danych i wniósł o uchylenie postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie skarżący nie wykonał obowiązku, nałożonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. dotyczącego rozbiórki pomieszczenia garażowego co uprawniało organ (po przesłaniu pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku) do wystawienia tytułu wykonawczego i nałożenia na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia, to jednak wystąpiły nowe okoliczności mające istotny wpływ na wynik postępowania oraz doszło do naruszenia art.10, 81 ,47 k.p.a. Zgodnie z art.121 §5 ustawy z 17 czerwca 1966r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jedn. Dz. U.z 2002r. Nr 110 poz.968 ze zm.) wysokość grzywny w celu przymuszenia dla spełnienia obowiązku wynikającego z prawa budowlanego- przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem rozbiórki i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Oznacza to konieczność dokładnego określenia powierzchni zabudowy jako istotnej okoliczności dla wydania orzeczenia przez organ. Sposób ustalenia tej okoliczności należy ocenić przez pryzmat obowiązków jakie nakładają na organ przepisy k.p.a., zwłaszcza art. 10, 79, 81 do których odsyła art. 18 cyt. ustawy. W ramach tych obowiązków organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art.81 k.p.a.). Próba zmierzenia obiektu przed wydaniem postanowienia świadczy o tym, że organ miał wątpliwości czy występujące w zgromadzonych dokumentach dane dotyczące powierzchni zabudowy są prawidłowe. Należy przy tym podkreślić, że nie były one uprzednio przedmiotem dowodu, gdyż w okolicznościach konkretnego przypadku nie miały decydującego wpływu na treści wydanych decyzji. Realizując wskazany cel, który z punktu widzenia ustalenia wymiaru grzywny miał zasadnicze znaczenie, organ zdecydował o przeprowadzeniu oględzin i dokonaniu pomiaru. Stosownie do treści art. 79 k.p.a. powinno to nastąpić po uprzednim powiadomieniu strony o terminie przeprowadzenia dowodu, co nie zostało wykazane. Do akt dołączono notatki służbowe z których wynika, że z przyczyn leżących po stronie zobowiązanego nie doszło do wymierzenia obiektu. Zachowanie zobowiązanego należy ocenić negatywnie. Celowe i świadome uniemożliwianie organowi wykonania ostatecznego orzeczenia nie powinno zasługiwać na ochronę Nie zwalnia to jednak organu od dokonania prawidłowego ustalenia metrażu. Zgodnie z art. 10 k.p.a. strona ma prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Przepis ten w powiązaniu z art. 81 k.p.a. stwarza inne możliwości dokonania ustaleń, i jednocześnie stanowi źródło obowiązku nałożonego na organ. Zgromadzone w sprawie dokumenty wskazywały, że powierzchnia obiektu wynosi 61,80 m². Należało zatem zobowiązać stronę do wypowiedzenia się co do tej okoliczności. Na wypadek gdyby nie wykonała nałożonego obowiązku, zostałaby pozbawiona możliwości skutecznego podniesienia zarzutu z art.10 k.p.a. Dawałoby to jednocześnie podstawy do uznania przez organ takiej okoliczności za udowodnioną w świetle art. 81 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ podjął wyłącznie próbę ustalenia powierzchni garażu przez jego wymierzenie nie wyczerpując innych możliwości służących prawidłowemu ustaleniu istotnych okoliczności sprawy. Należy też stwierdzić, że podejmowane próby nie były konsekwentne a jednocześnie wskutek stwierdzonych uchybień nie można przyjąć, że zostały przeprowadzone prawidło i skutecznie. Taki sam zarzut dotyczy okoliczności związanych z doręczeniem tytułu wykonawczego. Zobowiązany odmówił przyjęcia tytułu. W takim przypadku organ był uprawniony do zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 47 k.p.a., gdy tymczasem złożył dokument w urzędzie gminy, wykorzystując możliwość przewidzianą w art.44 k.p.a.. W tej sytuacji należało konsekwentnie wykonać obowiązki zawarte w §2 tego artykułu .W aktach sprawy brak jednak informacji, by organ zadośćuczynił tym obowiązkom Omówiony sposób postępowania doprowadził do naruszenia wymienionych przepisów, skutkując uznaniem, że opisane uchybienia miały istotny wpływ na wynik postępowania. Ustalenie to potwierdza fakt przedstawienia po wniesieniu skargi protokołu oględzin i ekspertyz sporządzonego przez przedstawicieli PINB, z którego wynika, że powierzchnia zabudowy garażu wynosi 54,74 m². Należy zatem stwierdzić, że wyszły na jaw istotne okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania postanowienia, które były nieznane organowi, który wydał postanowienia. To ustalenie prowadzi do wniosku, że wystąpiły okoliczności określone w art. 145§1 pkt.5 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. stanowiące podstawę wznowienia postępowania, a przez to uzasadniające uchylenie postanowienia WINB z [...] i PINB z [...] na podstawie art. 145§ 1 ust 1b a z powodów podanych uprzednio też na podstawie ust. 1c art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz.1270) Jednym z zarzutów zawartych w skardze jest twierdzenie o braku podstaw do orzeczenia rozbiórki obiektu. Zarzut ten jest nieuzasadniony, gdyż w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być poddane kontroli uprzednio wydane decyzje w sprawie nakazania przymusowej rozbiórki. Z tego względu kwestionowanie na tym etapie decyzji będącej podstawą egzekucji jest niedopuszczalne. Sąd bowiem bada sprawę wyłącznie w jej granicach (art. 134 § 1 ustawy o p.p.s.a.) choć nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ oceni złożony przez zobowiązanego dokument i jeśli dojdzie do konieczności weryfikacji zawartych w nim danych podejmie odpowiednie kroki proceduralne służące właściwemu ustaleniu okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy. Wydając stosowne postanowienie organ uwzględni wszystkie niezbędne elementy orzeczenia określone w art. 122§2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym pouczenie o grożącej sankcji na wypadek niewykonania obowiązku wskazanego w tytule, o którym mowa w §2 pkt 2 in fine cyt. przepisu.