SA/Bd 3398/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Asesor WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Hanna Szpunar-Radkowska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. i Z. O. na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących I. i Z. O. kwotę 265 zł (dwieście sześćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu SA/Bd 3398/03 UZASADNIENIE W wyniku zainicjowanego w dniu 4 października 1996 r. przez I. i Z. O. – właścicieli zabudowanej domem jednorodzinnym działki nr [...] położonej przy ul. [...] w B. – postępowania administracyjnego w sprawie niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zabudowy należącej do B. G. sąsiedniej działki nr [...], Prezydent Miasta B. wydał w dniu [...] na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) nie uwzględniając złożonego przez B. G. w dniu 21 października 1996 r. wniosku o legalizację, decyzję nakazującą B. G. rozbiórkę wybudowanego około 1984 r. bez wymaganego pozwolenia i niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Wojewody B. z dnia [...], przy granicy z działką nr [...] budynku gospodarczego. W decyzji nadto wskazano, iż usytuowanie budynku gospodarczego na działce nr [...] w taki sposób, że jego ściana przylega do ściany domu mieszkalnego położonego na działce nr [...], pozostaje w sprzeczności z § 13 ust. 2 obowiązującego w czasie jego realizacji rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). Decyzja o rozbiórce została utrzymana w mocy decyzją Wojewody B. z dnia [...]. Po rozpoznaniu wniesionej przez B. G. skargi, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 lipca 2000 r. sygn. II SA/Gd 979/98 uchylił obydwie wyżej wymienione decyzje. Z uzasadnienia wyroku wynika, że powodem wydania orzeczenia kasacyjnego było wzięcie przez organy I i II instancji przy wydawaniu decyzji pod uwagę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1976 r., mimo iż treść art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) wskazywała na konieczność uwzględnienia ustaleń planu obowiązującego w dacie orzekania o rozbiórce, a nadto – nie zajęcie jasnego stanowiska w zakresie zaistnienia przesłanki do rozbiórki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy. Po dokonaniu, w wykonaniu wyroku NSA, oceny zgodności realizacji budynku gospodarczego z aktualnie obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] i stwierdzeniu, że nie narusza ona ustaleń tego planu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. wydał w dniu [...] na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) i art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229) postanowienie obligujące B. G. do przedłożenia w terminie do dnia 15 maja 2002 r. wyszczególnionych w nim dokumentów. Po wykonaniu przez wyżej wymienioną powyższego postanowienia (jakkolwiek nie nastąpiło to w wyznaczonym terminie) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. decyzją nr [...] z dnia [...] sygn. [...] udzielił jej na mocy art. 59 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r. z późn. zm.) pozwolenia na użytkowanie zabudowy magazynowo-garażowej i gospodarczej obejmującej m.in. budynek gospodarczy usytuowany na granicy z działką nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wymieniona w niej zabudowa nie narusza ustaleń obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B., stan techniczny przylegającej do usytuowanego na działce nr [...] domu mieszkalnego ściany budynku gospodarczego nie zagraża życiu i mieniu użytkowników obiektu, a bezpośrednią przyczyną zawilgocenia ściany piwnicznej domu I. i Z. O. jest brak właściwego jej zabezpieczenia przed wilgocią i wodą gruntową, w związku z czym nie zachodzą określone w art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. przesłanki do nakazania rozbiórki tegoż, wzniesionego bez pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, a w konsekwencji – po przedłożeniu przez B. G. wymaganych dokumentów zasadne jest wydanie jej pozwolenia na użytkowanie zabudowy znajdującej się na działce nr [...] przy ul. [...]. W odwołaniu od decyzji organu I instancji I. i Z. O. podnieśli szereg zarzutów dotyczących naruszenia w toku postępowania przepisów procedury administracyjnej, jak również zarzuty obrazy przepisów prawa materialnego. Decyzją z dnia [...] sygn. [...] K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., nie ustosunkowując się do zarzutów odwołania orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 kpa o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że z uwagi na to, iż interes prawny będący atrybutem strony w rozumieniu art. 28 kpa, musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, a I. i Z. O. nie mogą swego bezpośredniego zainteresowania rozstrzygnięciem sprawy poprzeć tego rodzaju przepisem, zaś w myśl znowelizowanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) art. 59 prawa budowlanego, stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, przeto nie są oni stroną w niniejszym postępowaniu, a zatem nie przysługuje im prawo wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...]. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2003 r. I. i Z. O. wnieśli o uchylenie decyzji K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zarzucając, iż przy jej wydawaniu dopuszczono się obrazy art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w związku z art. 59 ust. 7 prawa budowlanego poprzez zastosowanie tego ostatniego przepisu w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie wszczętej i nie zakończonej przed dniem wejścia w życie noweli, a w konsekwencji przyjęcie, iż stroną postępowania w tym przedmiocie jest tylko inwestor – B. G., w związku z czym nie przysługują im uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 kpa. W skardze zawarto nadto wywody wykazujące, iż wyżej wymienieni mogą na podstawie art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) domagać się ochrony prawnej w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu magazynowo-garażowo-gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] tuż przy granicy ich działki, skoro w wyniku tego usytuowania dochodzi do stałego zamakania ściany ich domu mieszkalnego skutkującego możliwością zagrzybienia pomieszczeń. W odpowiedzi na skargę K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu 16 kwietnia 2004 r. pełnomocnik B. G. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym stanowiące odpowiedź na skargę pismo z wnioskiem o odrzucenie skargi względnie jej oddalenie, zawierające stanowisko, iż w sprawie dotyczącej zabudowy nieruchomości przy ul. [...] (działka nr [...]) toczyły się przeplatające się i krzyżujące z sobą dwa postępowania- jedno o uporządkowanie działki nr [...] wszczęte na skutek skargi małż. I.Z. O. z dnia 4 października 1996 r. w związku z zaciekaniem ścian ich domu z powodu przylegania do niego należącego do B. G. budynku gospodarczego, zakończone wyrokiem NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 19 lipca 2000 r., a drugie – na wniosek B. G. z dnia 21 października 1996 r. o pozwolenie na użytkowanie tegoż budynku, przy czym stroną w nim była tylko, w myśl art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, jako inwestor B. G., w związku z czym organ II instancji zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesionym przez I. Z. O. odwołaniem od kończącej wymienione postępowanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...]. Na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2004 r. K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o oddalenie skargi, podobnie jak pełnomocnik B. G. stwierdził, iż pozwolenie na użytkowanie było wynikiem odrębnego postępowania od postępowania naprawczego, przy czym obejmowało ono stan prawny po nowelizacji przepisów ustawy prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) skarga z uwagi na nie zakończenie postępowania w niniejszej sprawie do dnia 31 grudnia 2003 r. podlegała rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Pismo I. i Z. O. z dnia 4 października 1996 r. zatytułowane jako skarga skierowane do Prezydenta Miasta B. zainicjowało postępowanie administracyjne w sprawie niezgodnego ich zdaniem z przepisami prawa budowlanego wybudowania na sąsiedniej działce nr [...] budynku gospodarczego przylegającego ścianą do usytuowanego na ich nieruchomości domu jednorodzinnego, które to postępowanie, w zależności od jego wyniku, mogło – w uwzględnieniu zawartego w powyższym piśmie wniosku – zakończyć się decyzją nakazującą rozbiórkę lub – w związku ze złożonym przez właścicielkę działki nr [...] w dniu 21 października 1996 r. w Urzędzie Miasta B. wnioskiem – zalegalizowaniem wskazanego budynku gospodarczego poprzez udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie. O ile rozbiórkę, kierując się treścią art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) należałoby orzec na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), to w zakresie pozwolenia na użytkowanie miałby zastosowanie art. 59 ust. 1 aktualnie obowiązującego prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. W dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy działki nr [...] kompetencje do wydania obydwu rodzajów rozstrzygnięć posiadał Prezydent Miasta B. O rodzaju kończącego postępowanie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w żaden sposób nie przesądzał wyrok NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 19 lipca 2000 r. uchylający ze względów proceduralnych decyzje organów I i II instancji orzekające o rozbiórce zrealizowanego bez pozwolenia na budowę przy granicy działki budynku gospodarczego. Wykonanie zawartych w wyroku wskazań mogło skutkować wydaniem rozstrzygnięć uwzględniających żądania obydwu stron postępowania. W szczególności wbrew wywodom pełnomocnika B. G. wyrok ten mający charakter kasacyjny nie kończy postępowania dotyczącego rozbiórki budynku gospodarczego, której domagali się I. i Z. O. Miałoby to miejsce jedynie w razie oddalenia tymże wyrokiem skargi na decyzję nakazującą rozbiórkę, a tym samym pozostawienia tej decyzji w prawnym obiegu. Zobligowanie B. G. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. w drodze postanowienia z dnia [...], po dokonaniu nawiązującej do ustaleń aktualnego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego oceny realizacji na działce nr [...] budynku gospodarczego, do dostarczenia określonych w nim dokumentów było pierwszym konkretnym działaniem w ramach prowadzonego postępowania ukierunkowanym na zalegalizowaniu samowoli, aczkolwiek o tym nie przesądzającym, bowiem w razie nie zastosowania się przez B. G. do tego postanowienia, nadal możliwe byłoby orzeczenie rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 2 prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. Ostatecznie jednak wykonanie nałożonych powyższym postanowieniem obowiązków spowodowało udzielenie stronie przez kompetentny od dnia 11 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ) w zakresie określonym w art. 59 prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] pozwolenia na użytkowanie wzniesionego wbrew przepisom prawa budowlanego budynku gospodarczego, a tym samym uwzględniony został jej wniosek z dnia 21 października 1996 r., ponowiony podczas przeprowadzenia w dniu 24 października 1996 r. oględzin działki nr [...] przez inspektora Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w B., a następnie w skierowanym do wymienionego Wydziału piśmie z dnia 6 sierpnia 1997 r., do którego załączył projekt budowlany powykonawczy i – jak wynika z udzielonej B. G. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego 26 listopada 2002 r. odpowiedzi (k. 156) – w piśmie z dnia 22 października 2002 r. W świetle przedstawionych, znajdujących udokumentowanie w aktach administracyjnych faktów przyjąć należy, że co najmniej od 2002 r. podejmowane w ramach postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy działki nr [...] czynności konkretnie już zmierzały do wydania korzystnej dla B. G. decyzji. W związku z tym nietrafnie akcentowana, w ocenie Sądu, przez pełnomocnika B. G. kwestia odrębności postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie nie ma dla oceny legalności zaskarżonej decyzji K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego większego znaczenia. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) należało w sprawie zakończonej decyzją nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stosować przepisy dotychczasowe. Zatem udział I. i Z. O. w charakterze stron w poprzedzającym wydanie tej decyzji postępowaniu powinien być oceniany na gruncie prawa budowlanego w wersji obowiązującej do dnia 10 lipca 2003 r., a nie – jak uczynił to organ odwoławczy – na podstawie art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, który zaczął obowiązywać po wskazanej dacie. Zdaniem Sądu, jedynie w przypadku zachowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej – Prezydenta Miasta B. kompetencji do rozstrzygania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie mogłyby zachodzić podstawy do traktowania jako odrębne postępowania w tym zakresie począwszy od dnia przekazania temu organowi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego materiałów w celu wydania na podstawie art. 59 ust. 1 prawa budowlanego odpowiedniej decyzji (w niniejszej sprawie, aczkolwiek nieskutecznie, nastąpiło to w dniu 31 grudnia 2002 r., a więc znacznie przed datą wejścia w życie noweli do prawa budowlanego). W konsekwencji wadliwego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie zawarte w wymienionym wyżej przepisie prawa materialnego unormowanie, K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczając pojęcie strony do inwestora, odmówił bezpodstawnie właścicielom działki nr [...] – I. i Z. O. legitymacji stron w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie usytuowanego przy granicy ich działki budynku gospodarczego. W zakresie obowiązującego do dnia 10 lipca 2003 r. (data wejścia w życie noweli do prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r.) unormowania instytucji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, które organ I instancji w decyzji z dnia [...] właściwie zastosował, art. 28 kpa zawierający definicję strony postępowania administracyjnego jest interpretowany identycznie, jak w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Interes prawny, jako atrybut strony w rozumieniu art. 28 kpa, w kwestionowaniu decyzji w powyższym przedmiocie, obok inwestora i innych osób mogących także wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością objętą procesem inwestycyjnym, posiadają niewątpliwie także właściciele sąsiedniej nieruchomości, bowiem jako "osoby trzecie" uprawnieni są do żądania od organu zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego (do dnia 10 lipca 2003 r. – art. 5 ust. 1 pkt 6). Granice ich praw i interesów prawnych określają przepisy prawa materialnego – prawa budowlanego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, jak i aktów wykonawczych, a zatem naruszenie ich interesów prawnych ma miejsce, gdy naruszone zostały konkretne przepisy obowiązujące w budownictwie. W przypadku I. i Z. O., jak trafnie podniesiono w skardze, ich interes prawny w postępowaniu legalizującym realizację na sąsiedniej działce bez wymaganego pozwolenia budynku gospodarczego został jednoznacznie wykazany. Interes ten mający swe źródło w prawie własności sąsiadującej z wymienionym obiektem działki nr [...] polega na uzyskaniu przewidzianej prawem budowlanym ochrony przed skutkami i zagrożeniami spowodowanymi usytuowaniem budynku gospodarczego z naruszeniem obowiązującego w trakcie jego realizacji przepisu § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62) przy granicy działki w taki sposób, że przylega ścianą do ich domu mieszkalnego. Nadto, jak wynika z wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego na zlecenie Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta w B. ekspertyzy, budynek gospodarczy posadowiony został, wbrew zasadom sztuki budowlanej, powyżej fundamentu wybudowanego wcześniej budynku mieszkalnego. Wskazane usytuowanie na działce nr [...] budynku gospodarczego uniemożliwia I. i Z. O. odpowiednie zabezpieczenie przed wilgocią i wodą gruntową przyległej do niego ściany ich domu, co było powodem złożenia przez nich w dniu 4 października 1996 r. skargi dającej początek postępowaniu w niniejszej sprawie. Uznając, iż umarzająca postępowanie odwoławcze z powodu przyjęcia, iż właściciele działki nr [...] nie posiadają przymiotu strony zaskarżona decyzja K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest wynikiem naruszenia przez ten organ przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji również przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na jej treść, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) jak w sentencji.