SA/Bd 3423/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Asesor WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Mariusz Pstruś po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. M. i Z. M. na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od K.-P. Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 40 zł (słownie: czterdzieści złotych) tytułem kosztów postępowania K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 123 w związku z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm.), art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 z późn.. zm.) oraz art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 2 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jednolity tekst Dz. U. Nr 110 z 2002 r., poz. 968), po rozpatrzeniu zażalenia J. i Z. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] znak: [...], wszczynające postępowanie egzekucyjne w administracji w stosunku do J. i Z. M. i nakładające grzywnę w wysokości [...] zł (słownie: [...]) celem przymuszenia wykonania ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] znak: [...], nakładającej obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie, stanowiącego wybudowane fundamenty betonowe i ściany przyziemia budynku gospodarczego o wymiarach 4,80 x 6,30 m znajdującego się na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że obowiązek wykonania określonych czynności, celem wykonania rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie na działce nr [...] w K. gm. B. wynika z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] znak: [...]. Obowiązek nie został wykonany, mimo przesłania zobowiązanym upomnienia nr [...], zgodnie z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 27.08.2003 r. W tej sytuacji, właściwy organ egzekucyjny – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. był zmuszony wszcząć w stosunku do zobowiązanych postępowanie egzekucyjne w administracji i postanowieniem z dnia [...], w oparciu o art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożyć grzywnę w wysokości [...] zł (słownie: [...]) celem przymuszenia wykonania nałożonego, decyzją z dnia [...], obowiązku. Zgodnie z art. 122 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązanemu wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny doręczono odpis tytułu wykonawczego. Odnosząc się do wniesionego zażalenia organ uznał je za bezzasadne. Skarżący J. i Z. M. wystąpili z wnioskiem w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w K. gm. B. Na podstawie art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego Burmistrz B. wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w/w obiektu, ponieważ na terenie, którego dotyczy projekt znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Fakt, iż skarżący złożyli odwołanie od decyzji odmownej do Wojewody K.-P., nie może stanowić przesłanki do umorzenia czy też zawieszenia postępowania egzekucyjnego w administracji i anulowania nałożonej grzywny. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji nastąpiło zgodnie z przepisami w/w ustawy i nie występują żadne formalne i merytoryczne przeszkody do jego prowadzenia. Grzywna w celu przymuszenia, tak jak i każdy inny środek egzekucyjny jest uciążliwa, ale jej nałożenie ma na celu przymuszenie wykonania nałożonego obowiązku, gdy osoba zobowiązana nie wykonuje obowiązku dobrowolnie. Wysokość grzywny naliczona została zgodnie z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wykonanie nałożonego obowiązku powoduje, zgodnie z art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, umorzenie nałożonych grzywien, na wniosek złożony przez zobowiązanego. Biorąc pod uwagę powyższe postanowiono jak w sentencji. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli J. M. i Z. M., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili, że wbrew ustaleniom organów, dokonali rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego (mury i fundamenty). Podnieśli też, że na zasadzie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. "a" Prawa budowlanego – przedmiotowa budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesienie przedmiotowej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i nie zakończenie do tego dnia postępowania w sprawie skutkowało tym, że na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) – sprawa podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – dalej zwanej p.p.s.a.). Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów proceduralnych, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając treść orzeczenia organu pierwszej instancji oraz odwołania należało uznać, że rzeczą organu drugiej instancji było rozstrzygnięcie, czy w sprawie zachodziły przesłanki dopuszczalności egzekucji, a w szczególności nałożenia na skarżących grzywny w celu przymuszenia. Nie budziły w sprawie wątpliwości przesłanki dopuszczalności wszczęcia egzekucji mianowicie, że: • obowiązek wskazany w tytule wykonawczym podlega egzekucji administracyjnej, • tytuł wykonawczy został wystawiony przez uprawniony podmiot, • wniosek o wszczęcie egzekucji i tytuł wykonawczy spełniają warunki formalne, • konkretny organ egzekucyjny jest właściwy do egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Sporną była natomiast kwestia wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z uwagi na treść art. 29 § 1 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm. – zwanej dalej u.p.e.a.) należało przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie organ egzekucyjny egzekwujący swą własną decyzję miał również obowiązek wyjaśnić, czy nastąpiło wykonanie obowiązku przez skarżących. Zaznaczyć bowiem trzeba, że ewentualne wykonanie obowiązku stanowi tzw. negatywną przesłankę prowadzenia egzekucji. Jak wynika z postanowienia pierwszoinstancyjnego organ stwierdził, że nakazana rozbiórka obiektu budowlanego nie została wykonana. W zażaleniu skarżący podali natomiast, że "na przedmiotowej nieruchomości pozostały tylko ślady po fundamentach budynku gospodarczego". Organ drugiej instancji, nie podejmując żadnych działań w kierunku wyjaśnienia spornego zagadnienia, przyjął za organem pierwszej instancji, że obowiązek rozbiórki obiektu nie został wykonany oraz stwierdził ogólnikowo, iż w sprawie nie występują żadne formalne i merytoryczne przeszkody do jego prowadzenia. Dodać przy tym trzeba, że w aktach administracyjnych brak jest materiału dowodowego, który pozwalałby w sposób rzetelny zweryfikować zarzut skarżących postawiony w zażaleniu, a następnie w skardze. Nie można bowiem z przyczyn formalnych zaliczyć do dowodów notatek służbowych z dnia 13.08.2003 r. i 25.08.2003 r. Poza tym treść ostatniej z notatek dowodzi, że już na tym etapie sporną była kwestia wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] Pracownicy PINB ustalili bowiem, że skarżący zastosowali się tylko częściowo do decyzji, tj. rozebrali ściany przyziemia, bez fundamentów, natomiast Z. M. utrzymywał, że "rozebrał wszystko co było napisane". Zwrócić należy uwagę również na to, że z akt administracyjnych nie wynika, aby organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 10 § 1 i 81 kpa umożliwił stronom, przed wydaniem postanowienia, wypowiedzenie się co do ustaleń zawartych w wymienionych notatkach i piśmie organu z 20.10.2003 r. W tej sytuacji organ drugiej instancji powinien rozważyć przeprowadzenie takiego dowodu (dowodów), który by pozwolił w sposób wiarygodny ustalić sporną okoliczność, np. w drodze oględzin przeprowadzanych z udziałem stron. Istotnym było przede wszystkim zagwarantowanie udziału stronom w postępowaniu wyjaśniającym, ze względu na zaistniałe w tym zakresie uchybienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Niezależnie od treści zażalenia, organ miał obowiązek rozpoznać sprawę merytorycznie w jej całokształcie, badając prawidłowość podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonego postanowienia. Tymczasem co do zasadniczej treści postanowienia, związanej z zastosowaną grzywną, organ odwoławczy stwierdził tylko, że w oparciu o art. 122 u.p.e.a. organ egzekucyjny miał obowiązek nałożenia tej grzywny, a jej wysokość wyliczona została zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. Brak jednak w uzasadnieniach orzeczeń organów obu instancji ustaleń dotyczących powierzchni zabudowy, przyjętej za podstawę naliczenia grzywny. Ma to istotne znaczenie, jeśli się zważy, że skarżący zrealizowali częściowo rozbiórkę przedmiotowego obiektu, a więc zastosowana grzywna powinna odnosić się tylko do tych robót, które wbrew decyzji z dnia [...] nie zostały wykonane. W tym zakresie organy żadnej argumentacji nie przedstawiły. Wobec powyższego należało uznać, że organ odwoławczy uchybiając treści przepisów art. 7, 77 § 1, 80 kpa oraz zasadom ogólnym, ustanowionym art. 8, 9, 10 kpa – podjął rozstrzygnięcie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wskazane powyższe braki w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowią z kolei naruszenie art. 107 § 1 i § 3 kpa. Odnosząc się jeszcze do treści skargi, należy zauważyć, że bezpodstawnie skarżący kwestionują w tej sprawie potrzebę uzyskania pozwolenia na budowę planowanego budynku gospodarczego, bądź tego, który objęty został nakazem rozbiórki.. Zaskarżone postanowienie ma bowiem związek z ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę określonego obiektu, co do którego przesądzona została kwestia wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika z art. 29 § 1 u.p.e.a. nie jest dopuszczalne badanie przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z tych względów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", art. 152 i 200 p.p.s.a.