SA/Bd 3434/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Asesor WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Małgorzata Kraus po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] nr [...], 2. odrzuca skargę w części obejmującej żądanie zasądzenia wynagrodzenia, premii i waloryzacji, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Dyrektor Izby Celnej w T. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 25 ust. 1 pkt 8a, art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72 z 1999 r., poz. 802 z późn. zm.) po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Wydział dw z. Przestępczością Zorganizowaną KWP w B. w dniu 25.08.1998 r. na podstawie zawiadomienia Urzędu Celnego w T. oraz czynności sprawdzających, wszczął pod nadzorem Prokuratury Okręgowej dochodzenie w sprawie oszustw celnych dokonywanych przy imporcie z Kanady samochodów osobowych i osobowo-ciężarowych, odprawianych w Oddziałach Celnych w I. i B. w okresie grudzień 1995 r. – grudzień 1997 r. W dniu 18.12.2002 r. Prokuratura Okręgowa w B. VI Wydział ds. Przestępczości Zorganizowanej skierowała do Sądu Rejonowego w B. akt oskarżenia (sygn. akt VI Ds. 45/01) m.in. przeciwko R. S. oskarżonemu o czyn z art. 231 § 1, art. 18 § 3 w związku z art. 270 § 1, art. 271 § 1 oraz art. 91 § 1 Kodeksu karnego. Organ zaznaczył, że w myśl art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa, ściganego z oskarżenia publicznego. Ze względu na powyższe konieczne stało się zwolnienie wyżej wymienionego ze służby, co Dyrektor Izby Celnej w T. uczynił decyzją z dnia [...]. W dniu 23.09.2003 r. do Izby Celnej w T. wpłynęło pismo R. S. zaskarżające w/w decyzję. W kontekście zarzutów podniesionych przez stronę Dyrektor Izby Celnej w T. zważył, co następuje. Podstawowym zarzutem kierowanym pod adresem zaskarżonej decyzji jest, że akt oskarżenia został wniesiony do Sądu w dniu 18.12.2002 r. tj. przed dniem wejścia w życie przepisu, który jest podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Skarżący kwestionuje także zasadność zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności stwierdzając, że nie wystąpiła żadna z przesłanek upoważniających organ do jego zastosowania. Podkreślenia wymaga fakt, iż omawiany przepis ma charakter obligatoryjny, uniezależniony od tego kiedy akt oskarżenia został skierowany do Sądu. Funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa, w przypadku R. S. taki akt został skierowany do Sądu. Skarżący dopuszcza możliwość skutecznego stosowania przepisu jedynie dla sytuacji, które nastąpią, po jego wejściu w życie. Neguje natomiast zasadność stosowania przepisu, w przypadku funkcjonariuszy, w stosunku do których akt oskarżenia, o umyślne popełnienie przestępstwa, wniesiono do Sądu przed dniem wejścia w życie w/w przepisu. Przyjęcie sugerowanej przez skarżącego interpretacji przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8a w/w ustawy mogłoby doprowadzić do hipotetycznej sytuacji, w której w stosunku do dwóch funkcjonariuszy celnych Prokuratura wniosła do Sądu akt oskarżenia o umyślne popełnienie tego samego przestępstwa, ale ze służby został zwolniony tylko ten funkcjonariusz, w stosunku do którego akt oskarżenia wniesiono do Sądu po wejściu w życie omawianego przepisu. Zdaniem organu celnego zaakceptowanie stanowiska interpretacyjnego strony skarżącej stanowiłoby naruszenie prawa. Jak w tej sytuacji powyższe sugestie mają się do konstytucyjnej zasady równości wobec prawa zawartej w art. 32 ustawy zasadniczej? Argumentacja strony prowadzi do zachwiania tej elementarnej zasady prawa. Za chybiony należy uznać zarzut strony dotyczący braku w sprawie przesłanek uzasadniających zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Służba celna ma szczególny charakter, jest służbą publiczną, powołaną do realizacji polityki celno-fiskalnej Państwa, z tego też powodu wobec funkcjonariuszy celnych formułowanych jest szereg wymogów niespotykanych w innych służbach państwowych, w tym co do postawy etycznej i sposobu wykonywania służby. Ustawodawca zapewnia funkcjonariuszom celnym daleko posuniętą stabilizację stosunków służbowych. Wniesienie przeciwko skarżącemu aktu oskarżenia do Sądu o popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, spowodowało utratę przez niego nieposzlakowanej opinii. W związku z powyższym należało uznać za niezbędne niezwłoczne wprowadzenie zaskarżonej decyzji w życie. Przemawiał za tym dobrze pojęty interes społeczny oraz konieczność przedłożenia go nad interes indywidualny strony. Mając na uwadze zaistniały stan faktyczny orzeczono jak w sentencji. Od powyższej decyzji R. S. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji jako wydanych z naruszeniem przepisu art. 7 i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez założenie, iż przekazanie aktu oskarżenia przez Prokuratora do Sądu w dniu 18.12.2002 r. stanowi podstawę do zwolnienia go ze służby na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 72, poz. 802 z późn. zm.) obowiązującego od dnia 10 sierpnia 2003 r. oraz z naruszeniem art. 42 ust. 3 Konstytucji poprzez wskazanie jako podstawy zwolnienia art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej, przepisu, którego w żaden sposób nie można pogodzić z powszechną zasadą domniemania niewinności oraz z naruszeniem przepisów art. 6, art. 7 i art. 108 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez zwolnienie go w trybie natychmiastowym w oparciu o przepisy wskazane w zaskarżonych decyzjach. Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie na jego rzecz wynagrodzenia przysługującego z tytułu pełnionych obowiązków wraz z premiami i rewaloryzacją oraz o zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych. Kwestionując legalność zaskarżonej decyzji i decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] skarżący podniósł, że art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej został wprowadzony ustawą z dnia 23.04.2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks Celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122). Natomiast tak jak wynika z przedmiotowych decyzji akt oskarżenia został skierowany do Sądu 18 grudnia 2002 r., a więc kilka miesięcy przed wejściem w życie art. 25 ust. 1 pkt 8a, który w świetle podstawowych zasad prawa nie może obowiązywać wstecz (dotyczyć stanów faktycznych powstałych przed jego wejściem). Takie stanowisko jest zbieżne z ogólną zasadą ochrony praw nabytych i zgodne z kierunkiem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i literaturą. Wśród zasad systemu prawa szczególną, nadrzędną rolę odgrywają zasady konstytucyjne, a w świetle orzecznictwa sądów nakaz interpretacji prawa zgodnie z Konstytucją przez wszystkie organy interpretujące prawo (np. orzeczenie TK z 15.07.1996 r. sygn. K.5/96; z 05.01.1999 r. sygn. K.27/98). Zasadą jest, iż w sytuacjach niejednoznacznego brzmienia przepisu, kiedy na przykład wykładnia językowa może prowadzić do rozbieżności wniosków, konieczne jest poszukanie interpretacji, która pozwoli na uzgodnienie treści przepisu z konstytucyjnymi normami i wartościami. Metoda wykładni w zgodzie z Konstytucją nie może być wyłącznie domeną Trybunału Konstytucyjnego, wręcz musi być respektowana przez wszystkie organy państwowe, co wynika z nadrzędności Konstytucji w systemie prawa Rzeczpospolitej Polskiej – art. 8 ust. 1 Konstytucji. W związku z tym organ wydający przedmiotowe decyzje wobec nasuwających się wątpliwości interpretacyjnych art. 25 ust. 1 pkt 8a i zapewne 8b ustawy o Służbie Celnej, winien dokonać jego interpretacji w myśl zasady interpretowania zgodnie z Konstytucją tj. art. 7, art. 42 i art. 88 ust. 1 Konstytucji. W przypadku, kiedy dokonanie interpretacji przedmiotowego przepisu zgodnie z Konstytucją jest niemożliwe lub w sytuacji, kiedy ukształtowała się (została narzucona?, w świetle zachodzących zmian w administracji celnej) praktyka stosowania danego przepisu niezgodnie z normami, zasadami i wartościami Konstytucji, której organ wydający przedmiotowe decyzje nie był w stanie wyeliminować zastosowaniem zasady wykładni zgodnej z Konstytucją, koniecznym było w takiej sytuacji, w myśl podstawowej zasady zaufania obywatela do organów państwowych, wszczęcie postępowania o stwierdzenie nie konstytucyjności przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b ustawy o Służbie Celnej. Powszechnie wiadomym jest, że z takim wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nie konstytucyjności tego przepisu, w dniu 1 września 2003 r. zwróciły się do Rzecznika Praw Obywatelskich związki zawodowe administracji celnej. Według skarżącego za nie konstytucyjnością przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej przemawia również art. 42 Konstytucji, w świetle którego jest on niewinny do momentu prawomocnego stwierdzenia winy wyrokiem sądu. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest również bardzo niezrozumiałe i budzące wiele zastrzeżeń interpretacyjnych. Nadanie tego rygoru jest wyjątkiem od zasady, że decyzja nie podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Rygor natychmiastowej wykonalności nie może być nadany w każdym przypadku, gdy w grę wchodzi m.in. interes społeczny. Przepis wprowadzający ten rygor nakłada dodatkowo obligatoryjną przesłankę niezbędności zastosowania go (wyrok NSA z dnia 24.05.1983 r. I S.A. 20/83, ONSA 1983 z. 1 poz. 26). Organ wydający zaskarżone decyzje nie uzasadnił tej niezbędności, nie wskazał żadnej uzasadniającej przesłanki podjęcia takiej decyzji, choć jest do tego zobowiązany. Samo powołanie się na fakt przedstawienia mu zarzutów przez Prokuratora nie może spowodować utraty nieposzlakowanej opinii i zaufania wobec niego, bowiem nie został on poparty przez organ żadnymi dowodami. Dyrektor Izby Celnej w T., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesienie przedmiotowej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i nie zakończenie do tego dnia postępowania w sprawie skutkowało tym, że na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych o ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) – sprawa podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – dalej zwanej p.s.a.). Dokonując na mocy art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, że wydana ona została z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodzić się trzeba ze skarżącym, że przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 23.04.2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1122) nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Dla jasności dalszych rozważań przypomnieć należy, że w dniu 18.12.2002 r. Prokuratura Okręgowa w B. skierowała do Sądu Rejonowego w B. akt oskarżenia przeciwko R. S. o czyn z art. 231 § 1, art. 18 § 3 oraz art. 270 § 1, art. 271 § 1 oraz art. 91 § 1 Kodeksu karnego. Natomiast wymieniony wyżej przepis art. 25 ust.1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej, wprowadzający nową przesłankę zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego, obowiązuje od dnia 10.08.2003 r. Przepis ten stanowi, że funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa, ściganego z oskarżenia publicznego. Zagadnieniem spornym w sprawie jest to, czy przedmiotowy przepis ma zastosowanie niezależnie od tego, kiedy akt oskarżenia został skierowany do Sądu, czy też może stanowić podstawę do zwolnienia funkcjonariusza ze służby tylko w takiej sytuacji, gdy akt oskarżenia został skierowany do Sądu, począwszy od dnia 10.08.2003 r. tj. wejścia w życie znowelizowanych przepisów ustawy o Służbie Celnej. Wymieniona wyżej ustawa z 23.04.2003 r. o zmianie ustawy (...) o Służbie Celnej nie zawiera stanowiska ustawodawcy co do tego, jak rozwiązywać problem prawa właściwego tj. od kiedy i do jakich stanów faktycznych oraz spraw w toku nie zakończonych ostatecznie, czy prawomocnie należy stosować prawo nowe. W szczególności brak jest uregulowania intertemporalnego co do zagadnienia spornego między stronami w niniejszej sprawie. Odwołując się do ogólnej zasady obowiązywania prawa w czasie, według której prawo obowiązuje od chwili wejścia w życie należało przyjąć, że niezależnie od tego, kiedy wniesiono akt oskarżenia do Sądu, sprawa o wydalenie funkcjonariusza ze służby powinna być rozstrzygana na podstawie prawa obowiązującego w chwili wydawania decyzji, a więc na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy o Służbie Celnej. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz doktrynie przyjmowano zasadniczo, że "milczenie" ustawodawcy co do tego, czy i w jakim zakresie stosować prawo nowe oznacza, iż wolą ustawodawcy było ustanowienie zasady bezpośredniego działania nowego prawa, przy czym zasada ta powinna mieć zastosowanie do tych przepisów, które zawierają jedynie formułę o ich wejściu w życie z dniem ogłoszenia czy w innej określonej dacie (por. Uchwała NSA z 20.10.1997 r. ONSA 1998/1/10 i powołane tam orzecznictwo). W nauce prawa przyjmuje się, że zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, iż od chwili wejścia w życie nowych norm należy je stosować do wszelkich zdarzeń, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak więc od wejścia w życie nowej regulacji wszyscy, których dotyczą zdarzenia danego typu traktowani są jednakowo. Wyrazem tej właśnie reguły intertemporalnej jest stanowisko zaprezentowane przez organ w rozpoznawanej sprawie. Rację ma przy tym organ Służby Celnej, że stosując znowelizowane przepisy nie naruszył zasady lex retro non agit, która wyraża się w zakazie regulowania przez prawo zdarzeń prawnych i ich skutków zrealizowanych w czasie, gdy konkretny przepis jeszcze nie obowiązywał. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zasada bezpośredniego działania nowego prawa jest zasadniczo odmienna od techniki nadawania normom prawnym mocy wstecznej, choć często wywołuje podobne skutki. Wsteczne działanie prawa nie zachodzi bowiem wówczas, gdy następstwa zdarzeń, które nastąpiły w przeszłości, są kwalifikowane według nowych norm, jednakże dopiero od momentu wejścia tych norm w życie. Dostrzec jednocześnie trzeba, że technika ustawodawcza sprowadzająca się do bezpośredniego działania nowego prawa nie może być nadużywana, ponieważ prawodawca może w ten sposób radykalnie zmienić, a często pogorszyć sytuację prawną zainteresowanych, przez co narusza ich zaufanie do prawa. Wypowiadając się w tych kwestiach Trybunał Konstytucyjny wskazał, że rozwiązanie konfliktu nowego prawa z interesami jednostki przez wybór zasady bezpośredniego działania prawa nowego jest dopuszczalne tylko o tyle, o ile da się wykazać wyraźny, ważny interes publiczny zmuszający do przejścia do porządku nad interesem jednostki (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 9/92, K 1/99, K 3/99, K 5/99). Trybunał Konstytucyjny nie odmawiając ustawodawcy racji posługiwania się zasadą bezpośredniego działania nowego prawa w określonych warunkach i w celu osiągnięcia stanu pożądanego przez ustawodawcę, wyraża jednak pogląd, że przedmiotowa zasada ma istotną wadę z punktu widzenia wymagań państwa prawnego. Jej stosowanie prowadzi bowiem do sytuacji zaskoczenia adresatów norm prawa nową sytuacją prawną, może bowiem radykalnie zmienić na niekorzyść ich dotychczasową sytuację prawną i nie daje możliwości skalkulowania zdarzeń, z którymi może się zetknąć adresat normy prawnej. Może zatem w konsekwencji podważyć zaufanie obywateli do prawa jako elementu zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Z tych względów zasada państwa prawnego wymaga, by zmiana prawa dotychczas obowiązującego, która pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów, dokonywana była zasadniczo z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych (vide: orzeczenie TK z dnia 02.03.1993 r. K 9/92 OTK 1993/1/6). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należało dojść do wniosku, że wynikająca z istoty państwa prawnego zasada zaufania obywatela do państwa, wymaga by nie stosować nowo ustanowionych norm prawnych w ustawie o Służbie Celnej do zdarzenia (skierowanie aktu oskarżenia do Sądu), które miało miejsce przed wejściem w życie omawianej nowelizacji. Skoro przed nowelizacją ustawa o Służbie Celnej nie wiązała z faktem wniesienia aktu oskarżenia do Sądu żadnych skutków prawnych, to zasadnym było z punktu interesu jednostki wprowadzenie stosownych przepisów przejściowych. Ubocznie Sąd zwraca uwagę, że np. w ustawie z dnia 29.10.2003 r. o zmianie ustawy o Policji, właśnie w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej, zawarto przepis (art. 3) regulujący zagadnienie międzyczasowe. W ocenie Sądu wątpliwości interpretacyjne wynikające z braku właściwej regulacji intertemporalnej nie mogą pogarszać sytuacji osób, będących adresatami nowych norm prawnych. Zagadnienia intertemporalne muszą bowiem być rozwiązane z uwzględnieniem zasad ogólnych prawa i pryncypiów konstytucyjnych. Wobec powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji orzeczono jak w pkt 1 sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 p.s.a. Zaznaczyć należy, że Sąd rozpoznając niniejszą skargę miał obowiązek podjąć rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 145 lub art. 151 p.s.a. Nie było natomiast rzeczą Sądu rozstrzyganie o zgłoszonych w skardze żądaniach w zakresie wynagrodzenia, premii i waloryzacji, gdyż wykraczało to poza kognicję określoną przepisem art. 3 p.s.a. Wobec powyższego należało w tej części skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.s.a. Orzeczenie objęte pkt 3 wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.s.a.