SA/Bd 3516/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grzęda Sędziowie Sędzia (del. SSO) Renata Owczarzak (spr.) Asesor WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. B., M. B. na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ja decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...] Nr [...], 2. zasądza od K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów sądowych, 3. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu Decyzją nr [...] z [...] Starosta Powiatowy w C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. K. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w C. Z inicjatywy R. B., w dniu 11 czerwca 2003r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót wykonywanych przez D. i A. K. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Budowlanego z [...] [...] na podstawie art.50 ust.1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. 2000 Nr 98 poz.1071 ze zm.) wstrzymano roboty budowlane, ustalając że inwestor prowadzi prace w sposób istotnie odbiegający od dokumentacji zatwierdzonej w decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozbieżności dotyczyły zmiany układu i wymiarów otworów okiennych, rozstawu ścian zewnętrznych . Decyzją PINB z [...] na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 cyt ustawy nakazano małżonkom K. przedstawienie projektu obejmującego swym zakresem zmiany dokonane w trakcie budowy w stosunku do projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, ze wskazaniem na konieczność dostosowania wysokości i kształtu dachu do dawnego, rozebranego obiektu i wykonania wejścia do budynku z terenu własnej działki- do 31 sierpnia 2003r. Stosownie do treści art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106 poz.1126 ze zm. ,zwanej dalej pr. bud.) decyzją z [...] Starosta uchylił uprzednio wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę z [...]. Decyzją z [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sygn. akt [...] zezwolono na wznowienie robót budowlanych i zatwierdzono projekt zamienny, gdyż jak wynika z uzasadnienia, inwestor wykonał obowiązek nałożony decyzją z [...], polegający na doprowadzeniu wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. R. B. zaskarżył tę decyzję, zarzucając naruszenie przepisów prawa budowlanego. W uzasadnieniu odwołania wskazał na to, że nie doręczono mu decyzji o pozwoleniu na budowę, a budowany przez inwestora obiekt zasłania swoją bryłą okna ich budynku na I i II piętrze. Ponadto zdaniem skarżącego, przy rozbiórce a następnie rozbudowie doszło do uszkodzenia jego budynku,. Wynika to z wadliwego posadowienia obiektu, który został zbudowany w odległości ok.20 cm, co uniemożliwia prowadzenie właściwej konserwacji i jest sprzeczne z przepisami prawa budowlanego, a ponadto wejście i zewnętrzne schody do piwnicy wykraczają poza obrys działki należącej do inwestora. Zarzuty dotyczyły też wysokości komina do kominka i spadku rynien i rur spustowych. Niezależnie od tego inwestor rozpoczął prace w marcu 2003r., a pozwolenie na budowę uzyskał dopiero 7 maja 2003r. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sygn. akt [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że główne zarzuty dotyczą zatwierdzonego projektu budowlanego i wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Adresatem tych zarzutów może być organ wydający te decyzję- Starosta Powiatowy w C. Powiatowy organ nadzoru budowlanego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym odnosił się jedynie do zmian dokonanych przez inwestora w trakcie budowy w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. W tych okolicznościach nie uwzględnił zarzutów i podkreślił, że inwestor zobowiązał się do wykonania robót, które zdaniem skarżącego są wskazywane jako konieczne. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. B. podkreślił, że decyzja z [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora z [...] sygn. akt [...] jest krzywdząca z powodu wielokrotnie podnoszonych uwag w Starostwie Powiatowym w C. oraz niewyjaśnienia przed tym organem czy wnoszący skargę jest stroną. To uniemożliwiło zapoznanie się z dokumentacją. W szczególności zdaniem skarżącego obiekt realizowany jest niezgodnie ze sztuką budowlaną i wytycznymi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Urząd Miasta C. z [...] nr [...]. Ponadto w uzasadnieniu decyzji z [...] stwierdzono, że inwestor prowadzi roboty w sposób odbiegający od zatwierdzonej dokumentacji i uzyskanego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów wyjaśnił, że skarżący nie był uznany za stronę w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno- budowlanej, natomiast w postępowaniu powiatowego organu nadzoru budowlanego przysługujące prawa strony były uwzględnione. Decyzją z [...] Wojewoda K.-P. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. o pozwoleniu na budowę z [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza skarga wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.). Ustawa ta utraciła moc z dniem 31 grudnia 2003r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz.1271 ze zm.), a zgodnie z treścią art. 97§1tej ustawy sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr153, poz.1270). Zgodnie z art. 134§1 ustawy z 30 sierpnia 2002r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz.1270, zwanej dalej ustawą o p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzyga jednak w granicach danej sprawy. Oznacza to, że okoliczności związane z podjęciem innych decyzji nie są przedmiotem analizy. Określenie zakresu oceny jest tu istotne, gdyż skarga dotyczy decyzji WINB utrzymującej w mocy decyzję PINB z [...]. znak [...] zezwalającej na wznowienie robót budowlanych, polegających na rozbudowie jednorodzinnego domu mieszkalnego przy ul. [...] (dz.nr [...]) i zatwierdzającej projekt zamienny, natomiast przynajmniej część zarzutów odnosi się do ostatecznej, a następnie uchylonej na podstawie art. 36a pr. bud. decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Starostę C. z [...]. Skarżący zarzucał m.in., że inwestor rozpoczął roboty przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wprawdzie zachowanie takie narusza przepisy prawa (art.28 pr. bud.) ale nie może skutkować zastosowaniem najsurowszej sankcji nakładanej przy stwierdzeniu samowoli budowlanej polegającej na wydaniu nakazu rozbiórki. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 5 września 2001r. S.A./Sz 2652/00, ani literalne brzmienie art. 48 pr. bud., ani cel tego przepisu nie dają podstawy do objęcia jego dyspozycją każdego naruszenia przez inwestora art. 28 tego prawa, oraz że nie można nakazać rozbiórki obiektu, gdy inwestor legitymuje się w dacie orzekania ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Samowolne działanie w tych kategoriach nie zostało wykazane, a przede wszystkim nie ma znaczenia przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Dokonując oceny zgodności z prawem decyzji wydanej przez WINB konieczne jest rozważenie okoliczności związanych z wydawaniem decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i zezwalającej na wznowienie robót. Niniejsza sprawa była rozstrzygana w oparciu o przepisy prawa budowlanego zmienionego nowelą z 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz.718), która weszła w życie 11 lipca 2003r. Na taki wniosek wskazuje powołanie jako podstawy prawnej wydanej decyzji z [...] art. 51 ust 3 pr. bud o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Obie decyzje były wprawdzie wydane pod rządami znowelizowanej ustawy, która w art. 51 ust.3 w zw. z art.83 ust1 pr. bud. upoważnia organ nadzoru budowlanego do wydawania decyzji w sprawie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, ale wszczęcie postępowania miało miejsce przed wejściem w życie noweli (zawiadomienie z 11.06. 2003r). Według z art. 7 ust. 1 znowelizowanej ustawy, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z treścią art.9 ustawa wchodzi w życie po upływie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia. Ogłoszenia tego aktu dokonano w Dzienniku Ustaw z dnia 10 maja 2003r. Nr 80 pod pozycją 718, co oznacza, że ustawa weszła w życie w dniu a więc 11 lipca 2003r ,tymczasem postępowanie wszczęto 11 czerwca 2003r. Pomimo wszczęcia sprawy przed wejściem w życie zmian, nowe przepisy stosuje się w przypadku określonym w art. 7 ust 2 noweli. Artykuł ten stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 7 ust.1 .Stosownie do ustępu 2 powołanego artykułu nowe przepisy stosuje się do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów w sytuacji budowy lub wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia czyli w warunkach tak określonej samowoli budowlanej. Przepis ten musi być ściśle interpretowany i zgodnie z jego brzmieniem, znajduje zastosowanie w sytuacjach określonych w art. 48- 49b oraz art. 50a pr. bud.( w części odnoszącej się do art. 48 ust 2 pr. bud.). W tym ostatnim przypadku (dotyczącym art.50a pr. bud.- w części odnoszącej się do art. 48 ust.2 pr. bud.) oznacza, że organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wyłącznie w przypadku, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane pomimo wstrzymania ich wykonania na podstawie art. 48 ust. 2 pr. bud. Nie dotyczy to zatem wstrzymania robót na podstawie art. 50 ust.1 pr. bud., które miało miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji, stosownie do art. 7 ust 1 noweli sprawa powinna być rozpoznana w oparciu o przepisy dotychczasowe. Kontroli Sądu Administracyjnego podlegają kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretował i czy nie naruszył zasad uznawania określonych faktów za udowodnione. Organ winien rozstrzygnąć sprawę w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy sprzed nowelizacji. Nie można zatem uznać za zgodną z prawem decyzji wydanej przez organ II instancji bez dokonania oceny zgodności rozstrzygnięcia z obowiązującym prawem budowlanym. Naruszenie to już samo w sobie stanowi dostateczną przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskutek ustalenia przez powiatowego inspektora nadzoru istotnego odstępstwa przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego na podstawie art.50 ust.1 pkt 3 pr. bud. organ ten wstrzymał roboty budowlane, a następnie na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 pr. bud. nałożył obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Kolejną czynnością PINB było poinformowanie organu nadzoru architektoniczno-budowlanego, że decyzja z [...] wydana w oparciu o art.51 ust.1 pkt 2 pr. bud. jest prawomocna. Wobec powyższego na podstawie art. 36a ust.2 pr. bud. organ ten uchylił własną decyzję o pozwoleniu na budowę z [...]. W ocenie organu nadzoru budowlanego, uzyskanie stanu zgodnego z prawem mogło nastąpić po sporządzeniu projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Po stwierdzeniu wykonania obowiązku mającego na celu usunięcie niezgodności, stosownie do treści art. 51 ust.3 pr. bud. właściwy organ zatwierdził zamiennego projektu budowlanego i wydał pozwolenie na wznowienie robót. Należy podkreślić, że co do zasady decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót nie może być traktowana jako legalizacja odstępstw od pozwolenia na budowę, jednak pod pojęciem "wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem" określonym w art.51 ust.1 pkt 2 pr. bud. nie można wykluczyć nałożenia obowiązku w postaci przedłożenia nowego projektu (uwzględniającego zmiany). Konieczna jest jednak ocena takiego projektu pod względem zgodności z prawem, by można było uznać, że obowiązek został wykonany prawidłowo. To natomiast wymaga przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na wznowienie robót, by organ nadzoru zbadał zgodność projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi( art.35 ustawy). Ponadto zgodnie z art. 35 ust.1 pkt 2 ustawy obowiązkiem organu jest również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, jeśli byłyby konieczne. W każdym jednak przypadku organ rozstrzygający związany jest ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o pozwoleniu na budowę przestaje obowiązywać w momencie ostatecznego jej uchylenia. Odnosi zatem skutek ex nunc, stąd w zakresie wykonanych robót podczas obowiązywania poprzedniej decyzji nie jest możliwe jej kwestionowanie, jeśli nie było odstępstw od zatwierdzonego projektu. W decyzji zatwierdzające projekt obejmujący zmiany, PINB uzasadnił ją niezmiernie lakonicznie stwierdzając, że inwestor wykonał nałożony obowiązek, gdy tymczasem już sam projekt zamienny budzi uzasadnione wątpliwości m. in przez zapis, że wykonano go w oparciu o aktualny projekt budowlany i prawomocną decyzję pozwoleniu na budowę, że rozstaw ścian zewnętrznych był konieczny bez odpowiedzi na pytanie, czy jest to zgodne z prawem oraz stwierdzenie, że wysokość i kształt dachu jest dostosowany do tego, na który uzyskano pozwolenie na budowę, natomiast dokumentacja fotograficzna na aktualnym etapie budowy budzi wątpliwości w zakresie zgodności z zawartym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zapisem o budynku jednokondygnacyjnym z użytkowym poddaszem. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie odpowiadają wymogom art. 107 k.p.a. Są lakoniczne i nie odnoszą się do oceny zgodności z prawem przedłożonego projektu. Ponadto jednostronne zobowiązanie się inwestora do wykonania określonych czynności jest niewystarczające do uznania, że wszelkie nieprawidłowości zostały usunięte. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien wyjaśnić, czy realizacja zamierzenia zgodnie z przedłożonym projektem jest w jego ocenie zgodna z prawem, ocenić czy przedłożony projekt wyczerpująco i przekonująco odnosi się do stwierdzonych naruszeń i czy nie zostaną naruszone uzasadnione interesy osób trzecich. W tych okolicznościach na podstawie art. 145§1 pkt a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.