SAB/Bd 40/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia NSA Jan Grzęda Asesor WSA Mirella Łent (spr.) Protokolant Małgorzata Kraus po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. M. i A. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie samowoli budowlanej oddala skargę SAB/Bd 40/03 U Z A S A D N I E N I E 1 marca 2003r., K. i A. M. złożyli skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., gdyż od dnia złożenia przez skarżących pisma z 14 czerwca 2002r. o samowolnym wykonaniu przez sąsiada na granicy działki otworu okiennego w piwnicy jak i powiększeniu okna na parterze, nie dokonał czynności w celu likwidacji stanu niezgodnego z prawem. W dniu 6 lutego 2003r., skarżący złożyli zażalenie do K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. W piśmie z dnia 17 lutego 2003r., K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., stanął na stanowisku, że nie ma bezczynności, ponieważ w odpowiedzi na pismo zostało wszczęte postępowanie i po oględzinach, postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2002r. wstrzymano użytkowanie pomieszczeń, w których dokonano zmian. O czynnościach tych powiadomiono skarżących. Poinformował, że 28 stycznia 2003r., Starostwo Powiatowe w B. udzieliło pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń, w których dokonano zmian, natomiast zmiany co do okien zostały wykonane na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę z 20 stycznia 1992r. w latach 1992-1994. W skardze podano, że zarówno powiększenie jak i zrobienie okna zostało dokonane w kwietniu 2000r., nie zostało też objęte pozwoleniem na budowę z 22 października 1999r., które dotyczyło wymiany stropów i remontu elewacji. Wskazano, że ta decyzja o pozwoleniu, w przeciwieństwie do decyzji z 1992r., została dana skarżącym jedynie do wiadomości i dlatego nie została przez nich zaskarżona. W odniesieniu do twierdzeń w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pomieszczeń z [...], w których znajdują się przedmiotowe okna, to skarżący stwierdzili, że nie umożliwiono im odwołania się od tej decyzji. W odpowiedzi na skargę stwierdzono, że jej przedmiotem był fragment sprawy, której z kolei przedmiotem była samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego i wykonanych w związku z tym robót. Stwierdzono, że w związku z etapem, na jakim znajduje się to postępowanie, akta sprawy zostały przekazane pismem z dnia [...], [...] i znajdują się u K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Sąd stwierdził, że akta te zostały przekazane do sądu w związku ze skargą na decyzję K. - P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] o doprowadzenie budynku, w którym wykonano przeróbki okien do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta zapadła w wyniku wszczęcia postępowania w związku z pismem skarżących z 14 czerwca 2002r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach objętych obowiązkiem wydania: decyzji administracyjnych; postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty; postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz innych aktów lub dokonania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; i stosują środki określone w ustawie ( art. 3 § 2 pkt 8) cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do art. 149 cyt. ustawy, uwzględnienie skargi na bezczynność organów skutkuje zobowiązaniem organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. A więc, w sprawach skarg na bezczynność organu, sąd administracyjny nie przeprowadza kontroli sposobu stosowania prawa przez organ i dokonanej konkretyzacji stosunku administracji publicznej, ale bada czy zaistniała sytuacja, w której konstytutywnym elementem była bezczynność organu. Odnosi się to również do tego, że w sprawach na bezczynność organu administracji publicznej Sąd rozpoznaje skargę według stanu sprawy z daty orzekania, tj. z daty zamknięcia rozprawy poprzedzającej orzekanie. O bezczynności organu można by było mówić, w przypadku gdyby istniały przepisy prawa, które nakładają na organ obowiązek załatwienia sprawy w przewidzianym trybie, terminach i formach, a organ tego obowiązku nie wykonał. Tylko takie, pozytywne ustalenie mogłoby skutkować zobowiązaniem organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Takie zapisy ograniczają uprawnienia sądu administracyjnego i nie może on nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia czy orzekać bezpośrednio o prawach lub obowiązkach. Wyrok taki nie może dotyczyć kwestii wpływających na treść decyzji administracyjnej. W sprawie, skarżący zarzucił bezczynność Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. w kwestii istnienia samowolnie wykonanego przez sąsiada okna w ostrej granicy z jego działką oraz powiększenia okna. W takim przypadku należało rozpocząć od zbadania sprawy pod kątem tego, czy obowiązujące przepisy prawa przewidują działanie wskazanego organu w określonej formie prawnej. Powzięcie 14 czerwca 2002r. wiadomości o wykonaniu jednego okna i powiększeniu drugiego, co mogło być dokonane bez stosownego zezwolenia, nałożyło na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, będącego organem nadzoru budowlanego, obowiązek przeprowadzenia stosownego postępowania, gdyż zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. t.j. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), do podstawowych obowiązków tego typu organów administracji, należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Zmiany dokonane w obiekcie budowlanym mieściły się w pojęciu prawa budowlanego zmiany sposobu użytkowania. Stosownie do art. 71 ust. 1 i 3 cyt. ustawy prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała pozwolenia właściwego organu i w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, organ wstrzymuje postanowieniem użytkowanie obiektu, a następnie wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania odpowiedniego pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Jak ustalono, po uprzedniej kontroli całego obiektu budowlanego, organ [...] wydał postanowienie o wstrzymaniu użytkowania lokali w budynku położonym w B. przy ul. [...], a następnie decyzją z [...], nakazał zarządcy nieruchomości wykonanie określonych czynności. Zatem ocena prawidłowości postępowania organu mogła oprzeć się na środkach zaskarżenia przysługujących w związku z tymi aktami - zażalenia oraz odwołania. Również w ewentualnej kwestii pominięcia przez organ administracji w orzeczeniach, co do części obiektu, a co zdaniem skarżącego powinno tam się znaleźć. Należy mieć na względzie to, że skarga na bezczynność nie stanowi środka ochrony praw, konkurencyjnego w stosunku do innych środków, jej zasięg nie pokrywa się z ich zakresem i skarżący nie może wybierać pomiędzy nimi. Ponieważ to w wyniku ustalenia przez Sąd stwierdzono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. dokonał czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nastąpiło to w postępowaniu, którego przedmiot objął swym zasięgiem ochronę skarżącego, poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie - skarga na bezczynność jest bezzasadna. Nie może zmienić takiej oceny zarzut nie uznania skarżącego za stronę w postępowaniu, gdyż w takim przypadku ustawodawca przewidział szczególne środki ochrony ( art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Bycie stroną jest uzależnione od przesłanek wskazanych przez przepisy prawa i nie należy do uznania przez organy administracji. W związku z tym, i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.