I SA/Gd 100/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 marca 2026 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 stycznia 2026 r., nr UP-13/2026 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę Decyzją z 8 stycznia 2026 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 350 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s." - utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 10 października 2025 r. nr 1858/2025, dotyczącą wniosku B.S., w którym zwróciła się z prośbą o umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku powołała się na swoją trudną sytuację finansową i zdrowotną. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po przeprowadzeniu postępowania w sprawie umorzenia decyzją z 10 października 2025 r. nr 1858/2025 odmówił umorzenia należności z tytułu składek, ponieważ: • nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s.; • strona wykazała, że zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a ww. ustawy, ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego; • strona nie wykazała, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń; • nie wykazała, także że stan zdrowotny lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ przypomniał, że art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo wniesienia do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy k.p.a. dotyczące odwołań od decyzji. Zgodnie z art. 32 u.s.u.s. do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne, m.in. w zakresie stosowania umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. W dniu 7 listopada 2025 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek, w którym strona zwróciła się z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek wykazanych w wydanej decyzji z 10 października 2025 r. nr 1858/2025. Odniosła się do pisma z 10 września 2025 r. i oświadczyła, że nie mogła skorzystać z przysługującego prawa wglądu do akt i wypowiedzenia się co do zebranego materiału w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. W tym okresie nastąpiło u strony zaostrzenie przebiegu choroby - boreliozy, która objawiała się silnym osłabieniem, nawracającymi krwotokami z nosa oraz innymi objawami uniemożliwiającymi samodzielne funkcjonowanie. Oznajmiła, że pomimo prób kontaktu telefonicznego z oddziałem ZUS, nie udało się uzyskać połączenia ani informacji o możliwości przedłużenia terminu. Podniosła, że działalność gospodarcza została zakończona z dniem 31 stycznia 2024 r. Oświadczyła, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a z uwagi na stan zdrowia nie może podjąć pracy zarobkowej. Dodała również, że pozostaje pod opieką onkologiczną z powodu choroby nowotworowej piersi, oraz że korzysta z dodatku mieszkaniowego oraz dodatku na opał. Oznajmiła, że koszty komornicze i część zobowiązań bankowych zostały umorzone, pozostałe zobowiązanie bankowe jest w trakcie postępowania umorzeniowego, a samochód został sprzedany w celu pokrycia kosztów utrzymania. Dodała, że znajdujący się w ewidencji pojazdów w latach 2016-2017 motocykl służył jedynie jako pojazd do pracy używany przez osobę, która wykonywała obowiązki służbowe w firmie. Rodzina strony pomaga jedynie poprzez opłacenie abonamentu telefonicznego (50,00 zł miesięcznie) oraz zakup żywności i leków. Nie otrzymuje żadnych środków pieniężnych do ręki. Uzupełniła wniosek o załącznik , w którym poprosiła o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie zaległości z tytułu składek, z uwagi na wyjątkowo trudną sytuację zdrowotną i materialną. Oznajmiła , że pomimo podjęcia zatrudnienia w maju 2023 r. jako pracownik ubezpieczeniowy, nie była w stanie kontynuować pracy z powodu stanu zdrowia. Organ w decyzji z 8 stycznia 2026 r. uznał, że brak jest powodów do umorzenia zaległości, a postępowanie w tym zakresie jest prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wniosła o uchylenie decyzji wskazując na swoją trudną sytuację majątkową, zdrowotną i rodzinną. Opisała także nasilenie trudności związanych z tą sytuacją już po wydaniu decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek (w tym także odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem art. 3a u.s.u.s. Przesłanki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ww. ustawy. Całkowita nieściągalność ma miejsce wówczas, gdy: 1. zobowiązany zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2025 r.; poz. 614 ze zm.), 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111 ze zm.), 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 4b. nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, 4c. ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe, 5. Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Przytoczone powyżej przesłanki stanowią zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że: • przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych; • przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe, - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, - nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; - ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy - Prawo upadłościowe; • przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. nie zachodzi - 31 stycznia 2024 r. strona zawiesiła prowadzenie działalności gospodarczej, co nie jest tożsame z zaprzestaniem jej wykonywania; • przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o umorzenie których wnosi strona przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 5 stycznia 2021 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia doręczanego zobowiązanemu przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 67) wysokość kosztów upomnienia wynosi 16,00 zł; • przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi - dlatego, że Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku z którego można prowadzić egzekucję należności z tytułu składek; • przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi - nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, gdyż wobec strony jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Oddziału ZUS w Gdańsku; ponad osiada majątek nieruchomy, na którym ZUS dokonał zabezpieczenia na poczet należności z tytułu składek (dotyczy KW [...]), oraz który może stanowić przedmiot obrotu cywilnoprawnego, co skutkuje możliwością uznania go za źródło przychodu w celu spłaty zadłużenia. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dopóki postępowanie toczy się, nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji. Dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości, dopóty umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Należy podkreślić, że dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ rentowy działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania. Nieściągalność należności z tytułu składek bowiem związana jest generalnie z całkowitą, aktualną i przyszłą niemożnością skutecznego ich dochodzenia w postępowaniu egzekucyjnym oraz nieracjonalnością wszczęcia takiego postępowania. Mając to na uwadze Sąd uznał, że nie zachodzą żadne przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to rozpoznanie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem", należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć wskazane należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przechodząc do sprawy uznać należy, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie występują przesłanki umorzenia określone w cytowanym rozporządzeniu oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s.. W składanych wnioskach i dokumentach wielokrotnie skarżąca przywołała swój stan zdrowia związany z nowotworem piersi oraz boreliozą. Z zaskarżonej decyzji wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał za udokumentowane problemy zdrowotne strony lecz nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia należności. Dla wypełnienia przesłanki wymagany jest nie tylko fakt przewlekłej choroby, ale także pozbawienie możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie składek. Z akt sprawy nie wynika również, aby legitymowała się orzeczeniem o niepełnosprawności. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że stan zdrowia uniemożliwia uzyskiwanie dochodu pozwalającego na spłatę należności względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Również bardzo ograniczone możliwości płatnicze, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych, z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste. Każda osoba przejściowo może wykazać, że znajduje się w trudnej sytuacji lecz ZUS jest zobowiązany w sposób dokładny i racjonalny ocenić sytuację i podjąć decyzję, czy uznaje ją za przesłankę do zastosowania umorzenia należności, czy też nie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonując rozeznania sytuacji finansowej osoby wnioskującej o ulgę każdorazowo zobligowany jest do analizy dochodów osiąganych w rodzinie na podstawie minimum socjalnego. Ponieważ poziom ubóstwa i trudnej sytuacji każdy człowiek odczuwa bardzo subiektywnie wskaźnik minimum socjalnego pozwala na stosunkowo obiektywną ocenę poziomu zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Minimum socjalne wyznacza kwotę, która jest niezbędna gospodarstwu domowemu w celu zapewnienia odpowiednich warunków do odtworzenia sił życiowych i utrzymania więzi społecznych. Przypomnieć należy, że minimum socjalne ustalone 14 października 2025 r. na podstawie danych z GUS przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w II kwartale 2025 r. dla 1 - osobowego gospodarstwa pracowniczego wynosi 1.924,97 zł. Natomiast wskaźnikiem służącym do oceny kryterium ubóstwa jest kwota określająca minimum egzystencji określona przez Instytut Pracy i Spraw Społecznych 3 kwietnia 2025 r. dla 1-osobowego gospodarstwa pracowniczego, które wynosi 949,89 zł. W toku prowadzonego postępowania przypomniano okoliczności podane we wniosku o ulgę , tzn. że strona prowadzi samodzielne gospodarstwo i nie osiąga obecnie żadnych zaewidencjonowanych dochodów. Oświadczyła, że korzysta z pomocy społecznej, w tym z dodatku mieszkaniowego, dodatku na opał oraz wsparcia z urzędu miasta, a także może liczyć na pomoc rodziny. Jednakże pomoc ta pozwala na zaspokojenie wyłącznie podstawowych potrzeb życiowych. Zwrócono uwagę , że strona ie przedstawiła jednak żadnych dokumentów potwierdzających ten fakt więc organ nie mógł zestawić sytuacji finansowej strony do minimum socjalnego czy minimum egzystencji. Strona wskazała też, że ma trójkę dzieci, które mają prawny obowiązek wspierać skarżącą, a Sąd tę opinię podziela. Organ zwrócił przy tym uwagę, że mimo iż strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, to powinna liczyć na pomoc córki J.J., gdyż mieszka wraz z nią pod tym samym adresem. Sąd podziela też ocenę, że wskazane przez stronę miesięczne opłaty są to nadzwyczajne czy nieprzewidziane wydatki, lecz są to wydatki ponoszone przez ogół społeczeństwa. Z zaskarżonej decyzji wynika też, że strona posiada zobowiązania pieniężne w bankach, z tytułu podatków oraz zaciągniętych kredytów w wysokości miesięcznej spłaty raty 4.500,00 zł oraz u osób fizycznych 80.000,00 zł. Oświadczyła, że zobowiązania są objęte egzekucją komorniczą. Jednakże wywiązywanie się ze zobowiązań wobec innych wierzycieli choć jest ważne, to spłata zadłużenia wobec ZUS też jest bardzo istotna i nie może być pomijana. Każdy z wierzycieli może dochodzić swoich należności zgodnie z przepisami prawa. Mając to na uwadze należy zgodzić się, że strona nie udowodniła, że sytuacja materialno-bytowa całkowicie i trwale uniemożliwia spłatę zaległych należności wobec ZUS. Nie każde kłopoty finansowe mogą stanowić podstawę do umorzenia należności z tytułu składek. Organ prawidłowo zdaniem Sądu także wskazał, że analizując aktualną sytuację finansową, należy wziąć pod uwagę także posiadany majątek. Skarżąca jest bowiem właścicielem terenów mieszkaniowych oraz współwłaścicielem kilku innych nieruchomości. Z uwagi na posiadany majątek nie zachodzą więc przesłanki całkowitej nieściągalności, a to z kolei nie wyklucza możliwości odzyskania należności w drodze postępowania egzekucyjnego. Reasumując Sąd uznał, że instytucja umorzenia zaległości z tytułu składek obwarowana została przez ustawodawcę szczególnymi wymogami, a Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, który jest zobowiązany do poboru należnych składek, zarządzania nimi oraz wypłaty świadczeń z ubezpieczenia społecznego przyznano w tym zakresie szerokie kompetencje. Ustawodawca określił jedynie przesłanki stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności, nie wskazał natomiast żadnych przesłanek, które obligowałyby Zakład Ubezpieczeń Społecznych do umorzenia zaległości. Nawet zatem w skrajnie trudnej sytuacji materialnej czy osobistej wnioskodawcy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest zobowiązany do uwzględnienia wniosku strony, a Sąd takiej decyzji organowi nakazać nie może. W niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych zgromadził materiał dowodowy, a następnie dokonał oceny, która stała się podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 77 k.p.a.. Ocena dowodów dokonana przez organ, a prowadząca do rozstrzygnięcia negatywnego, nie jest oceną dowolną, ale podjętą zgodnie z zasadą określoną w art. 80 k.p.a.. Odnosząc się do opisanych w skardze okoliczności , w tym nowych , dotyczących pogorszenia sytuacji rodzinnej i zdrowotnej ,Sąd przypomina , że nie mogą one wpłynąć na ocenę legalności już wydanej decyzji. Jednak mogą one być nową argumentacją – jeśli strona złoży do organów nowy wniosek o zastosowanie ulgi. Mając to na uwadze Sąd skargę oddalił (art. 151 p.p.s.a.).