I SA/Gd 1019/12

Dnia 15 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Irena Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2012 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w L. na zalecenia pokontrolne Prezydenta Miasta z dnia 21 czerwca 2012 roku, nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu Miasta wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem p o s t a n a w i a: odrzucić skargę "A" sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w L. (dalej w skrócie zwana Spółką) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na zalecenia pokontrolne Prezydenta Miasta (dalej w skrócie zwany Prezydentem) z dnia 21 czerwca 2012 r. w przedmiocie zwrotu udzielonej Spółce dotacji. Spółka zarzuciła naruszenie art. 90 ust. 3b i 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz art. 7 i 8 (Dz.U. z 2004, nr 256, poz. 2572) – dalej w skrócie zwana ustawą o systemie oświaty, oraz art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071) i wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. Uzasadniając właściwość sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy strona wskazała, że zaskarżone pismo nie może być uznane za decyzję administracyjną, albowiem nie zawiera minimalnych elementów charakteryzujących tego rodzaju akt administracyjny. Spółka uznała jednocześnie, że zaskarżone pismo jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a zatem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Prezydent wskazał, że obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wynika z mocy prawa. Zalecenie pokontrolne nie stanowi zatem aktu lub czynności o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast dopiero niewykonanie zalecenia w zakresie zwrotu dotacji prowadzić będzie do wszczęcia postępowania administracyjnego, którego celem będzie wykonanie tego obowiązku co nastąpi w drodze decyzji administracyjnej, którą będzie można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak stanowi natomiast treść § 2 tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...). W pierwszej kolejności należało ocenić, czy zaskarżone pismo Prezydenta z dnia 21 czerwca 2012 może zostać uznane za którykolwiek z aktów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., a w szczególności, czy jest ono decyzją administracyjną. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. jest akt administracyjny stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (por. uzasadnienie uchwały Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., III AZP 1/88, opubl. OSPiKA 1989, Nr 3, poz. 59). Ponadto za utrwalony uznaje się pogląd, że pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a, jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981, sygn. SA 1163/81, opubl. OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169). Jednocześnie za minimum elementów decyzji administracyjnej traktuje się cztery składniki, takie jak: oznaczenie organu, adresata decyzji, czyli strony, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 czerwca 2008 r., II SA/Op 164/08, a także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 listopada 2011 r., I SA/Ol 663/11). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone pismo nie może zostać uznane za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. i analogicznie w rozumieniu art. 210 § 1 Ordynacji podatkowej, gdyż nie zawiera ono minimum elementów, o których mowa w przywołanych przepisach, takich choćby jak rozstrzygnięcie o istocie sprawy, czy prawidłowe oznaczenie organu administracji. Nie jest to również żaden z aktów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 w pkt 2-3 p.p.s.a. Nie można również zaakceptować stwierdzenia, że zaskarżone pismo podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy, przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest pismo, w którym Prezydent wskazuje Spółce na obowiązek zwrotu udzielonej temu podmiotowi dotacji oświatowej, który to zwrot został podyktowany przeprowadzonymi wynikami kontroli w zakresie celowości jej wykorzystania. Uregulowania obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), w skrócie: "ustawy o finansach publicznych", nie dają precyzyjnej odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób organ udzielający dotacji powinien dochodzić jej zwrotu w sytuacjach określonych w tej ustawie, a więc w razie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Sytuacja w tym zakresie była inna przed wejściem w życie tej ustawy, a więc przed 1 stycznia 2010 r., bowiem wcześniej z treści art. 190 w zw. z art. 145 i art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) wynikało, że w sprawie zwrotu dotacji wydawana jest decyzja administracyjna przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa, a organem odwoławczym jest samorządowe kolegium odwoławcze. W art. 252 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ustawodawca zdefiniował jedynie pojęcie dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, określił terminy zwrotu tych dotacji oraz dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, sposób obliczania części dotacji podlegającej zwrotowi oraz naliczanie odsetek od tej części. Kwestia sposobu dochodzenia zwrotu dotacji przez jednostkę samorządu terytorialnego nie jest uregulowana w przepisach ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Z treści art. 90 ust. 4 tej ustawy wynika natomiast, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W uchwale nr XL/899/10 Rady Miasta z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie zmiany załącznika numer 1 do uchwały Rady Miasta nr XXX/724/09 z dnia 27 maja 2009 r. (dostępna na [...]) określono tryb udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych. Jak wynika z treści przywołanej uchwały, zasady rozliczania powiązane zostały z obowiązkiem prowadzenia sprawozdawczości rocznej, sporządzania dokumentacji finansowo-księgowej oraz obowiązkiem gromadzenia faktur potwierdzających wydatkowanie dotacji na cele, na które została ona przyznana. Analiza treści przepisów uchwały prowadzi do wniosku, że rozlicznie jest w istocie czynnością organu opierającą się na weryfikacji dokumentacji, do której gromadzenia i prowadzenia zobowiązany jest beneficjent przyznanych środków. Rozliczenie to sprowadza się do prostego zestawienia danych wynikających z dokumentów księgowych i finansowych i ustalenia na ich podstawie w jakim zakresie środki z dotacji zostały przez beneficjenta wykorzystane na potrzeby realizacji zadań, którym dotacja miała służyć. Podobnie zatem jak w przypadku obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej podmiotowi uprawnionemu (zob. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., II GSK 563/12), w przypadku rozliczenia dotacji mamy do czynienia z czynnością techniczną o charakterze księgowo-rachunkowym, która nie kwalifikuje się jako akt lub czynność podlegająca zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy przy tym zaznaczyć, że treść uchwały z jednej strony nie nakłada wprost na podmiot dotowany obowiązku zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z jej przeznaczeniem, a z drugiej strony nie przyznaje organowi wyraźnego uprawnienia do żądania takiego zwrotu. W związku z powyższym rozliczenie dotacji nie może być traktowane jako akt lub czynność o charakterze władczym (a zatem takim, który cechuje działania administracji publicznej), opartym na normie powszechnie obowiązującego prawa, która dawałaby organowi możliwość wyegzekwowania na jego podstawie obowiązku, w drodze zastosowania przymusu państwowego. Sąd wskazuje jednocześnie, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalna sytuacja polegająca na tym, że protokół kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu samorządu terytorialnego, sporządzony przez kontrolującego upoważnionego przez organ dotujący, miałby definitywnie kończyć spór co do prawidłowości wykorzystania dotacji. Spór taki musi być w razie konieczności poddany kontroli organów sądowych, a więc sądu powszechnego bądź administracyjnego. Ponadto w razie niezwrócenia dobrowolnego dotacji przez dotowanego (przy założeniu, że dotacja powinna zostać zwrócona) organ dotujący powinien mieć możliwość odzyskania należnej, podlegającej zwrotowi dotacji. Taka możliwość pojawi się wtedy, gdy organ będzie uprawniony do wydania aktu administracyjnego mogącego być podstawą przeprowadzenia egzekucji, w szczególności do wydania decyzji lub gdy uzyska tytuł wykonawczy, w następstwie rozpoznania sporu co do obowiązku zwrotu dotacji przez sąd powszechny. Strona skarżąca w tej sprawie nie jest więc pozbawiona prawa do rozstrzygnięcia jej sporu z jednostką samorządową udzielającą dotacji przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Odrzucenie skargi wniesionej na pismo Prezydenta z dnia 21 czerwca 2012 roku nie oznacza zatem braku kontroli sądowej w sporze o prawidłowość wykorzystania dotacji przez dotowanego i w konsekwencji o konieczność jej zwrotu. Oznacza jedynie, że wskazane wyżej pismo nie jest aktem, który podlega kontroli sądu administracyjnego. Na marginesie trzeba dodać, że z przedłożonych Sądowi przez Prezydenta Miasta dokumentów wynika, że wobec skarżącej zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dodacji (zawiadomienie z dnia 4 września 2012 r.). Mając na uwadze powyższe, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którymi sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli wniesienie skargi jest z innych przyczyn (niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a.) niedopuszczalne.