I SA/Gd 1019/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 17 czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 5 ust. 1 pkt 14, art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) oraz § 46 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361), po rozpatrzeniu odwołania W. S. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 4 stycznia 2013 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny: Dnia 10 maja 2012 r. skarżący, działając jako rolnik, złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W dołączonej do wniosku deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 w roku 2012 rolnik zadeklarował pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone wariant 1.1. Zrównoważony system gospodarowania na powierzchni 98,85 ha wnioskując o przyznanie pomocy w wysokości 34.254 zł, pakiet 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 wariant 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 3,70 ha wnioskując o przyznanie pomocy w wysokości 4.440 zł oraz pakiet 8 Ochrona gleb i wód wariant 8.2.1. Międzyplon ozimy na powierzchni 95,15 ha wnioskując o przyznanie pomocy w wysokości 39.963 zł. Ponadto rolnik wnioskował o przyznanie kwoty 1.000 zł z tytułu refundacji kosztów transakcyjnych dotyczących sporządzenia dokumentacji przyrodniczej w ramach pakietu 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000. Po przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości 74.217 zł, w tym w ramach pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone wariant 1.1. Zrównoważony system gospodarowania przyznano kwotę 34.254 zł do powierzchni 95,15 ha, w ramach pakietu 8 Ochrona gleb i wód wariant 8.2.1. Międzyplon ozimy kwotę 39.963 zł do powierzchni 95,15 ha oraz odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej z tytułu realizacji pakietu 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 wariant 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków. Podstawą wydania decyzji przez organ I instancji było uznanie, że w przypadku działek ewidencyjnych nr [...] i [...] stwierdzono przekroczenie maksymalnego spójnego obszaru PEG, który można zgłosić do płatności rolnośrodowiskowej. W związku z tym organ I instancji ustalił maksymalny zwarty kwalifikowany obszar PEG, który dla działki ewidencyjnej nr [...] wyniósł 0,94 ha, a dla działki ewidencyjnej nr [...] wyniósł 0,72 ha. W związku z powyższym, jako że w ramach wariantu 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków powierzchnia zadeklarowana wynosiła 3,70 ha a stwierdzona 2,80 ha, co stanowi 32,1429% powierzchni stwierdzonej, odmówiono płatności w tym wariancie. W pozostałym zakresie przyznano płatności do powierzchni deklarowanych. W następstwie rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącego od powyższej decyzji, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją z dnia 17 czerwca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie i wskazane na wstępie. Kolejno Dyrektor wskazał, że w dniu 9 kwietnia 2013 r. przeprowadzono na spornych działkach wizytację terenową, na podstawie wyników której ustalono nową powierzchnię PEG. Wobec powyższego ustalono, iż powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza dla działki ewidencyjnej nr [...] wynosi 1,0739 ha, dla działki ewidencyjnej nr [...] wynosi 1,3651 ha i dla działki ewidencyjnej nr [...] wynosi 1,2446 ha. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że w wyniku weryfikacji sprawy, po ponownym przeprowadzeniu kontroli administracyjnej z wykorzystaniem pomiaru powierzchni użytkowanej rolniczo na ortofotomapie oraz uwzględniając szkic działek rolnych na dołączonych do wniosku załącznikach graficznych sporządzonych przez stronę, ustalił że powierzchnia działek kwalifikująca się do przyznania płatności wynosi odpowiednio 0,94 ha, 1,17 ha i 0,89 ha (łącznie 3,00 ha). Wobec deklarowanej przez skarżącego powierzchni 3,70 ha. W rezultacie, w trakcie prowadzonego postępowania organ II instancji ustalił, iż powierzchnia stwierdzona do płatności rolnośrodowiskowej wariant 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków wyniosła 3,00 ha, a więc była mniejsza od powierzchni zadeklarowanej o 0,70 ha co stanowi 23,3333% powierzchni stwierdzonej co uzasadnia odmowę przyznania płatności a także kosztów transakcyjnych w wysokości 1.000 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wskazał, że płatność za rok 2012 została pomniejszona o kwotę wynikającą z nieprawidłowej oceny powierzchni działek. Podawane przez organ powierzchnie były z roku 2010, na podstawie zdjęć nieaktualnych ze względu na niejednolitość łąk za zdjęciach powstały różnice w powierzchni łąk działek [...], [...] i [...]. W roku 2011 skarżący wykonał zabiegi pielęgnacyjne na ww. działkach i aktualnie wspomniane łąki są spójne i nie widzi powodu do odjęcia kwoty za brak spójności w obszarze łąk i zmniejszenia powierzchni. Kolejno autor skargi wskazał, że w lutym 2013 r. zwrócił się do ARiMR o weryfikację powierzchni tak by była aktualna i skutkowała pomiarami na przyszłe lata. Przy przygotowaniu wniosku i badaniu siedlisk ptaków specjalista od obserwacji ptaków również mierzył powierzchnię i taką pomierzoną przez ornitologa skarżący podał we wniosku. W rzeczywistości powierzchnia jest jeszcze większa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., określanej dalej jako p.p.s.a.). Ponieważ prawo wspólnotowe począwszy od dnia 1 maja 2004 r. stało się częścią polskiego porządku prawnego, dokonywana przez Sąd ocena legalności decyzji dotyczy jej zgodności z prawem stanowionym, tak przez polskiego ustawodawcę, jak i ustawodawcę wspólnotowego. Z przepisu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności tylko do zarzutów i wniosków skargi. Posiadając tak określony zakres swojej kognicji Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując analizy zaskarżonej decyzji pod kątem spełnienia wymogów określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 dalej jako "k.p.a."), oraz ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 173 dalej jako "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), Sąd stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, że decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę, pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Ponadto Dyrektor Oddziału przy rozpoznawaniu sprawy winien stać na straży praworządności i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 80 k.p.a.). Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez organ odwoławczy powyższych wymogów nie spełnia. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż w dniu 9 kwietnia 2013 r. przeprowadzono na spornych działkach wizytację terenową, na podstawie wyników której ustalono nową powierzchnię PEG. Wobec powyższego ustalono, iż powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza dla działki ewidencyjnej nr [...] wynosi 1,0739 ha, dla działki ewidencyjnej nr [...] wynosi 1,3651 ha i dla działki ewidencyjnej nr [...] wynosi 1,2446 ha. Natomiast organ odwoławczy stwierdził kolejno, że w wyniku weryfikacji sprawy, po ponownym przeprowadzeniu kontroli administracyjnej z wykorzystaniem pomiaru powierzchni użytkowanej rolniczo na ortofotomapie oraz uwzględniając szkic działek rolnych na dołączonych do wniosku załącznikach graficznych sporządzonych przez stronę, ustalił że powierzchnia działek kwalifikująca się do przyznania płatności wynosi odpowiednio 0,94 ha, 1,17 ha i 0,89 ha (łącznie 3,00 ha). - wobec deklarowanej przez skarżącego powierzchni 3,70 ha. W rezultacie organ ustalił, iż powierzchnia stwierdzona do płatności rolnośrodowiskowej wariant 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków wyniosła 3,00 ha, a więc była mniejsza od powierzchni zadeklarowanej o 0,70 ha co stanowi 23,3333% powierzchni stwierdzonej co uzasadnia odmowę przyznania płatności a także kosztów transakcyjnych w wysokości 1.000 zł. Powyższe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu jest niezrozumiałe i niespójne. Skoro, jak wynika z pisma z dnia 18 kwietnia 2013 r. powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza dla działki ewidencyjnej nr [...] wynosi 1,0739 ha, dla działki ewidencyjnej nr [...] wynosi 1,3651 ha i dla działki ewidencyjnej nr [...] wynosi 1,2446 ha, łącznie 3,6836 ha, przyjęcie przez organ odwoławczy do rozliczenia pomocy powierzchni łącznej wynoszącej 3,00 ha budzi uzasadnione wątpliwości. W powyższym zakresie z zaskarżonej decyzji nie wynika, czy, i z jakich powodów organ odwoławczy nie dał wiary wynikom pomiarów wskazanych w ww. piśmie. Co więcej z uzasadnienia decyzji domniemywać można, że organ pomiary te przyjął jako pewnik, co sugeruje zwrot "ustalono" oraz wskazanie różnic między wartościami z pomiarów a przyjętymi przez organ I instancji (str. 5 akapit 4 zaskarżonej decyzji). Przyjmując powierzchnię spornych działek jak wyżej (tj. łącznie 3,68 ha), należałoby uznać, że różnica powierzchni stwierdzonej do płatności rolnośrodowiskowej (wariant 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków) do powierzchni zadeklarowanej (tj. łącznie 3,70 ha) wynosi zaledwie 0,02 ha, co stanowi 0,54%. Nawet przyjmując do rozliczenia powierzchnię działki nr [...] jako 1,16 ha (powierzchnia zadeklarowana mniejsza niż powierzchnia stwierdzona) byłoby to łącznie 3,60 ha, różnica wynosiłaby w tym przypadku 0,10 ha co stanowi 2,77%. W oby przypadkach stwierdzone różnice nie stanowiłyby podstawy do odmowy przyznania pomocy, zgodnie z treścią art. 16 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8). Powyższe powoduje znaczny chaos w uzasadnieniu decyzji, który uniemożliwia kontrolę tego uzasadnienia. Z decyzji nie wynika jednoznacznie, z jakich powodów organ przyjął do rozliczenia powierzchnię 3,00 ha tj. ani nie ustaloną przez organ I instancji, ani nie wynikającą z pomiarów dokonanych w toku postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym. Organ wydając decyzję winien, jeżeli zgadza się z ustaleniami wyraźnie to wskazać wraz ze szczegółowym uzasadnieniem, natomiast jeżeli wykryte nieprawidłowości nie miały, zdaniem organu, wpływu na wydaną decyzję, to również to winno być uzasadnione. W kwestii dostrzeżonych przez Sąd uchybień natury procesowej, wypada zauważyć, że niewadliwe rozpatrzenie wniosku strony wymaga przede wszystkim poprawnego, nie budzącego wątpliwości ustalenia przez organy administracji publicznej wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego konkretnej sprawy, niezbędnych do podjęcia poprawnego rozstrzygnięcia, na podstawie tych przepisów prawa, które w sprawie znajdują zastosowanie. Zdaniem składu orzekającego, postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w rozpoznawanym przypadku nie doprowadziło do ustaleń odpowiadających temu standardowi, a także uzasadnienie decyzji nie odpowiada w pełni wymogom prawa, tzn. unormowaniu zawartemu w art. 107 § 3 k.p.a. W świetle tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis ten pozostaje w korelacji z normą art. 80 k.p.a. statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów. Ocena ta, by nie była uznana za dowolną, winna opierać się na wszechstronnym rozważeniu całokształtu zebranego materiału dowodowego, czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, Sąd wskazuje, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę winien przestrzegać zasad ogólnych dotyczących prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają od organu między innymi ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących istoty sprawy. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, z czym mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i art. 80 k.p.a., ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście przesłanek na które powołuje się skarżący. Przed wydaniem decyzji Dyrektor Oddziału zapewni na żądanie skarżącego czynny udział w postępowaniu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. określono, że uchylona wyrokiem decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 tej ustawy.