I SA/Gd 1052/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi T.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 października 2018 r. sygn. akt [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO), działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako "k.p.a.") stwierdziło niedopuszczalność odwołania złożonego przez T. M. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: T. M. złożył do SKO odwołanie od pisma p.o. Kierownika Referatu Rehabilitacji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...] r. o podtrzymaniu stanowiska w przedmiocie negatywnego rozpoznania wniosku o dofinansowanie zakupu roweru ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Organ wskazał, że podstawę prawną udzielania przez samorząd powiatowy osobie niepełnosprawnej środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na likwidację barier w komunikowaniu się stanowią przepisy art. 35a i 48 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2018 poz. 511 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami Fundusz przekazuje środki samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, do zadań powiatu należy m.in. dofinansowanie likwidacji barier w komunikowaniu się, realizowane przez powiatowe centra pomocy rodzinie (art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d/ i ust. 2 pkt 1 ustawy). Tryb postępowania i zasady dofinansowania zadań ze środków Funduszu na te cele reguluje rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 926 ze zm.). Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dofinansowanie zadań ze środków Funduszu następuje na pisemny wniosek złożony odpowiednio do powiatowego centrum pomocy rodzinie właściwego dla miejsca zamieszkania - w przypadku osoby niepełnosprawnej. Zgodnie z § 12 ust. 3a właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego rozpatruje wniosek w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. Zgodnie z § 12 ust. 3b właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. Zgodnie z § 14 ust. 1 podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osoba niepełnosprawną. Jak wynika z treści § 14 rozporządzenia przyznanie środków Funduszu osobie niepełnosprawnej na dofinansowanie zakupu sprzętu w ramach likwidacji barier w komunikowaniu następuje w drodze umowy, tj. czynności prawnej dwustronnej o charakterze cywilnoprawnym. Informacja o sposobie rozpoznania wniosku, o której mowa w § 12 ust. 3b rozporządzenia nie ma charakteru decyzji administracyjnej, bowiem przepis prawa nie przewiduje, aby rozpoznanie wniosku lub udzielenie dofinansowania następowało w drodze decyzji administracyjnej. Powołane wyżej pismo p.o. Kierownika Referatu Rehabilitacji MOPR z dnia [...] r. zawiera jedynie powtórzenie udzielonej wcześniej informacji o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie zakupu roweru ze środków PFRON, jest zatem oświadczeniem wiedzy organu, a nie aktem stosowania prawa. D. K. - pełniący obowiązki Kierownika Referatu Rehabilitacji MOPR - nie legitymuje się upoważnieniem Prezydenta Miasta do wydawania w imieniu Prezydenta decyzji administracyjnych z zakresu zadań powiatu obejmujących dofinansowanie ze środków PFRON. Pismo wskazane przez skarżącego jako "decyzja" nie zostało zatem podpisane przez osobę działającą w imieniu organu poprzez formę decyzji administracyjnej - tym samym pismo to nie zwiera obligatoryjnego elementu pozwalającego na zakwalifikowanie tego aktu jako decyzji administracyjnej. Informacje pisemne o sposobie rozpoznania wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON z woli prawodawcy nie mają formy decyzji administracyjnych, nie są decyzjami administracyjnymi, od których może przysługiwać odwołanie (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2018 r. IV SA/Wr 51/18, postanowienie WSA w Warszawie z 31 maja 2005 r. III SA/Wa 1769/04, postanowienie NSA z 9 marca 2011 r. II GSK 173/11, wyrok WSA w Bydgoszczy z 1 kwietnia 2014 r. II SA/Bd, postanowienie WSA w Warszawie z 17 stycznia 2012 r. VII SAB/Wa 219/11, postanowienie WSA w Białymstoku z 5 października 2006 r. II SA/Bk 274/06). Postanowieniem z dnia [...] r. SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 w zw. z art. 127 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez: wadliwe ustalenie, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta, Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...] r. o odmowie przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na likwidację barier architektonicznych, w komunikowaniu i technicznych w postaci dofinansowania na zakup roweru zwykłego - nie stanowi aktu stosowania prawa, w szczególności, że nie jest decyzją administracyjną, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tej normy winno doprowadzić Organ II instancji do wniosku, że przedmiotowe rozstrzygnięcie stanowi taki akt i wymaga od SKO merytorycznego ustosunkowania się do przedstawionych w uzasadnieniu zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna, dlatego podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie SKO stwierdzające, że odwołanie skarżącego jest niedopuszczalne. Wyżej wymienione postanowienie wydane zostało na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis art. 134 k.p.a. nie wskazuje warunków, jakie decydują o dopuszczalności środka odwoławczego. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości wniesienia środka odwoławczego. Przesłanka podmiotowa niedopuszczalności odwołania oznacza złożenie środka odwoławczego przez podmiot nie mający do tego legitymacji. Powyższy przepis obliguje zatem organ m.in. do zbadania wniesionego środka odwoławczego pod kątem jego dopuszczalności przed przystąpieniem merytorycznego rozpoznania sprawy. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie, ponieważ nie wszystkie czynności organu podlegają zaskarżeniu. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy, należy zauważyć, że w niniejszej sprawie wystąpiła niedopuszczalność odwołania z uwagi na przyczynę o charakterze przedmiotowym. Brak jest bowiem prawnej możliwości zaskarżenia pisma z dnia [...] r., które w istocie jest jedynie pismem informującym o udzielonej wcześniej informacji o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie zakupu roweru ze środków PFRON. Podkreślenia wymaga okoliczność, że pisma w sprawie odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON o których mowa w § 12 ust. 3b rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 926 ze zm.) nie stanowią decyzji administracyjnych. Z treści § 14 powołanego rozporządzenia wynika, że przyznanie środków Funduszu osobie niepełnosprawnej na dofinansowanie zakupu sprzętu w ramach likwidacji barier w komunikowaniu następuje w drodze umowy, to jest czynności prawnej dwustronnej o charakterze cywilnoprawnym. Informacja o sposobie rozpoznania wniosku, o której mowa w § 12 ust. 3b rozporządzenia nie ma charakteru decyzji administracyjnej, bowiem przepis prawa nie przewiduje, aby rozpoznanie wniosku lub udzielenie dofinansowania następowało w drodze decyzji administracyjnej. Pismo to jest w istocie informacją o odmowie zawarcia umowy wymienionej w § 14. Skoro udzielenie dotacji następuje w formie umowy cywilnoprawnej, to odmowa zawarcia tej umowy nie może stanowić decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca tej czynności nie nadał wprost formy decyzji. Są to dwie różne formy działania organu administracji publicznej o całkowicie odmiennym charakterze. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) oraz z zasady ogólnej działania organów administracji publicznej ustanowionej w art. 6 k.p.a. stanowiącej, że organy te działają na podstawie prawa, wynika że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub tylko z przepisu art. 104 k.p.a. czy też ustaw o ustroju jednostek samorządu terytorialnego lub administracji rządowej. Podstawę wydania decyzji administracyjnej należy wyprowadzić zawsze z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (v: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wyd. C.H. Beck, wyd. 15. Warszawa 2017). Nadanie formy decyzji administracyjnej czynności polegającej na odmowie zawarcia umowy cywilnoprawnej wymaga zatem delegacji ustawowej. Z treści powołanego rozporządzenia wynika, że ustawodawca nie nadał czynnościom organu w sprawach dotacji z PFRON formy decyzji administracyjnej, wobec czego nie można takiej formy domniemywać. Ustalenie przez organ, że wniesiono odwołanie od pisma o charakterze jedynie informacyjnym, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny sprawy. Rozpatrzenie odwołania pomimo jego niedopuszczalności, stanowi bowiem rażące naruszenie prawa. (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2019 r. II SA/Łd 781/18). W związku z powyższym SKO nie miało możliwości odniesienia się merytorycznie do zarzutów odwołania w odniesieniu do treści pisma z dnia [...] r. Ponadto, kwestionowane w trybie odwołania przez skarżącego pismo nie posiada jednego z obligatoryjnych elementów pozwalających na zakwalifikowanie tego aktu jako decyzji administracyjnej, bowiem nie zostało podpisane przez osobę działającą w imieniu organu. Pełniący obowiązki Kierownika Referatu Rehabilitacji MOPR D. K. - nie legitymuje się upoważnieniem Prezydenta Miasta do wydawania w imieniu Prezydenta decyzji administracyjnych z zakresu zadań powiatu obejmujących dofinansowanie ze środków PFRON. W tych okolicznościach trafnie zauważa organ II instancji, że skoro w sprawie nie została wydana decyzja, to stronie nie przysługuje prawo wniesienia odwołania. Organ odwoławczy może dokonać merytorycznej oceny rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji jedynie wtedy, gdy na taki akt przysługuje środek zaskarżenia. Niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. Tym samym należało uznać, że organ prawidłowo stwierdził, że stronie nie przysługiwało odwołanie na pismo informujące z dnia [...] r. Uprawnienia takiego nie można bowiem domniemywać, co istotne możliwość zaskarżenia musi być wprost wskazana w przepisach. Z powyższych względów sąd uznał, że stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, będąc związany dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), nie stwierdził naruszeń prawa, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Mając na względzie wszystkie przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ww. ustawy, oddalił skargę.