I SA/Gd 1057/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej na informację Zarządu Województwa o negatywnym rozpatrzeniu protestu z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...]. oddala skargę. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej zwrócił się z wnioskiem o dofinansowanie projektu "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...]. Wniosek przyjęty do konkursu [...] uzyskał pozytywna ocenę wykonalności i został przekazany do oceny strategicznej. Po dokonaniu oceny strategicznej przez Grupę Strategiczną [...], wniosek został przekazany na posiedzenie Zarządu Województwa jako nierekomendowany do realizacji – informacja o przekazaniu wniosku o dofinansowanie projektu pod obrady Zarządu Województwa z dnia 27 lipca 2009 r. Wnioskodawca nie skorzystał z możliwości złożenia protestu do Instytucji zarządzającej od powyższej informacji. Na podstawie Uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] projekt nie został wybrany do dofinansowania (został umieszczony na liście rezerwowej) – informacja o niewybraniu projektu do realizacji przez Zarząd z dnia [...] . Po otrzymaniu tej informacji wnioskodawca złożył do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem dla Województwa protest, kwestionując sposób przeprowadzenia oceny strategicznej, która zdaniem beneficjenta została przeprowadzona nieprawidłowo, prowadząc do przyznania zaniżonej liczny punktów, co z kolei miało bezpośredni wpływ na nierekomendowanie projektu do realizacji i niewybranie projektu przez Zarząd. Protestujący wniósł o zmianę przyznanej punktacji w następujących kryteriach oceny strategicznej wniosku: A1 "Zgodność z przesłankami i celami Osi priorytetowej", A2 "Zgodność z przewidywanymi efektami realizacji Osi Priorytetowej" A3. "Oddziaływanie", A4 "Partnerstwo, komplementarność, instrument elastyczności" oraz B1. "Zgodność z preferencjami wsparcia w danym Działaniu/Poddziałaniu". Złożony protest został rozpatrzony negatywnie przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem dla Województwa [...] – informacja o negatywnym rozpatrzeniu protestu z dnia [...] r. W uzasadnieniu Instytucja Zarządzająca wskazała, że przytoczone w proteście argumenty dotyczą kryteriów oceny na etapie oceny strategicznej wniosku o dofinansowanie projektu, zaś protest od informacji o niewybraniu do dofinansowania projektu nie jest środkiem odwoławczym, w którym podnoszone mogą być argumenty z obszaru oceny strategicznej. W tym zakresie przysługuje protest bezpośrednio od oceny strategicznej, przy czym dotyczyć on może kwestii proceduralnych, takich jak na przykład złamanie zasad przeprowadzania oceny przez członków Grupy Strategicznej, czy dokonanie jej niezgodnie z kryteriami wyboru projektów (ujętymi w załączniku nr 5.5 do Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa na lata 2007-2013); Informacji o trybie stosowania kryteriów wykonalności i kryteriów strategicznych wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...], czy Regulaminie działania Grup Strategicznych oceniających projekty złożone w ramach Osi Priorytetowych 2-9 Regionalnego Programu Operacyjnego [...]) w szczególności jeśli miały one bezpośredni wpływ na wynik oceny. Przy czym wnioskodawca nie skorzystał z możliwości oprotestowania informacji o wyniku oceny strategicznej. W proteście od decyzji o niewybraniu przez Zarząd Województwa projektu do dofinansowania, wnioskodawca nie wskazał na obiektywne przyczyny, takie jak zdarzenia losowe, pojawienie się okoliczności lub informacji nieznanych na etapie oceny przeprowadzonej przez Grupę Strategiczną, z powodu których Zarząd Województwa powinien dokonać wyboru projektu z pominięciem jej rekomendacji. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Instytucji Zarządzającej Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Otrzymanej informacji skarżący zarzucił naruszenie art. 6, 7, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107§ 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., a także naruszenie pkt 7.4.4. Rozdziału 7 przewodnika Beneficjenta [...], poprzez niewyjaśnienie podstaw i przesłanek wyboru, tj. brak odniesienia w informacji o negatywnym rozpatrzeniu protestu do kwestii merytorycznych podniesionych przez beneficjenta w złożonym proteście. Skarżący podkreślił, iż w informacji o wydanej ocenie strategicznej zawarto pouczenie, iż protest przysługuje od takiej oceny jedynie od kwestii proceduralnych. Ponieważ skarżący miał zastrzeżenia do merytorycznego uzasadnienia, nie zaś do kwestii proceduralnych oceny strategicznej, zaniechał składania na tym etapie protestu. Skoro Zarząd Województwa kieruje się zaleceniami Grupy Strategicznej to tym samym logiczne jest, że na etapie składania protestu od informacji o negatywnym rozpatrzeniu wniosku możliwe jest podnoszenie zarzutów dotyczących uzasadnienia oceny strategicznej, skoro jest ona podstawą wyboru dokonywanego przez Zarząd Województwa. Zarząd Województwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność - wymienione w art. 3 § 2 cyt. ustawy. Jak wynika jednakże z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na takiej właśnie zasadzie kontroli sądów administracyjnych poddany został tryb dokonywania przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych. Jak wynika bowiem z art. 30 c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity - Dz.U. z 2009r. nr 84, poz. 712), zwanej dalej ustawą, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. Dodać należy, iż cyt. przepis został dodany na mocy art. 6 pkt 27 ustawy z dnia 7 listopada 2008r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz.U. nr 216, poz. 1370). Zgodnie z przepisem art. 30 c ust. 2 ustawy skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Skarga podlega opłacie sądowej. Jak wynika z akt niniejszej sprawy Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej złożył skargę do tutejszego Sądu w ustawowym terminie, po wyczerpaniu środków odwoławczych i otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, jak również załączył doń wymaganą dokumentację oraz uiściła stosowny wpis sądowy. Ze względu na powyższe - wobec spełnienia wszystkich ustawowych wymogów - przedmiotowa skarga mogła być przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - stosownie do art. 30 c ust. 3 ustawy. Na wstępie rozważań podkreślić należy, że realizacja programów operacyjnych odbywa się w zgodzie z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 37 tej ustawy do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, stąd też zarzuty dotyczące naruszenia przepisów tej ustawy uznać należało za bezzasadne. Dokonując kontroli sądowej oceny projektu strony skarżącej pod względem zgodności z postanowieniami Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] oraz przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności ww. ustawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 25 pkt 1 ustawy za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa. W rozpoznawanej sprawie instytucją zarządzającą programem operacyjnym jest Zarząd Województwa . Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy do zadań instytucji zarządzającej należy m. in.: - przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów (pkt 3), - wybór, w oparciu o kryteria o których mowa w pkt 3, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego (pkt 4), - określenie systemu realizacji programu operacyjnego (pkt 6). Jeśli chodzi o procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych, to ustawodawca w treści art. 30 b ust. 1 ustawy postanowił, że w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych (...). Przy czym system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie (art. 30 b ust. 2). Działając na podstawie przywołanych wyżej przepisów ustawy Zarząd Województwa , działając jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa [...], w ramach którego skarżąca ubiegała się o dofinansowanie projektu stworzenia e-Platformy wraz z ucyfrowieniem Pracowni Diagnostyki Obrazowej, określił system realizacji tego programu (reguły przyznawania dofinansowania) - w tym warunki uzyskania pomocy, zasady wyboru projektów do dofinansowania, jak również procedurę odwoławczą. Zgodnie z regułami określonymi w systemie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...], które szczegółowo zostały przytoczone w Przewodniku Beneficjenta rozpatrywanie wniosków odbywa się w czterech etapach: 1) ocena formalna wniosku, 2) ocena wykonalności (ZE), 3) ocena strategiczna (GS), 4) wybór wniosku o dofinansowanie. W wyniku oceny strategicznej wszystkich wniosków w danym obszarze wsparcia – osi priorytetowej (działaniu), stworzona zostaje lista wniosków o dofinansowanie projektów w podziale na trzy grupy zgodnie z Regulaminem Działania Grup Strategicznych. Lista ta zostaje przekazana Zarządowi Województwa przez Departament Programów Regionalnych. Zarząd Województwa dokonuje wyboru projektów otrzymujących dofinansowanie kierując się co do zasady rekomendacjami GS. W uzasadnionych przypadkach takich jak m.in. zdarzenia losowe, pojawienie się okoliczności lub informacji nieznanych na etapie oceny ZE i GS, Zarząd Województwa może wybrać projekty nie kierując się rekomendacjami GS. W tym miejscu podkreślić należy, że ocena strategiczna dokonywana jest pod kątem zgodności i istotności projektów z punktu widzenia realizacji polityki regionalnej, w szczególności zaś pod kątem zgodności z celami Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa i ukierunkowaniem poszczególnych osi priorytetowych tego programu, a także wpływu na społeczno – gospodarczy rozwój województwa. Stąd w gruncie rzeczy dla wyboru projektu do dofinansowania kluczowe znaczenie ma właśnie ocena strategiczna, zaś Zarząd Województwa może dokonać wyboru nie kierując się rekomendacjami GS wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych. Zgodnie z procedurą odwoławczą przewidzianą w systemie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa wnioskodawcy, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisemnej informacji o negatywnej ocenie wniosku na etapie oceny formalnej i wykonalności, informacji o wyniku oceny strategicznej oraz od informacji o niewybraniu wniosku przez Zarząd Województwa przysługuje pisemny protest bezpośrednio do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa . Przy czym, zgodnie z regułami określonymi przez tę Instytucję Zarządzającą, od informacji o wyniku oceny strategicznej przysługuje protest jedynie w kwestiach proceduralnych. Jak wynika z przedłożonej Sądowi dokumentacji po dokonaniu oceny strategicznej przez Grupę Strategiczną ds. lokalnej infrastruktury społecznej i inicjatyw obywatelskich dla Subregionu Metropolitalnego (OP 9), wniosek skarżącej został przekazany na posiedzenie Zarządu Województwa jako nierekomendowany do realizacji, o czym skarżąca została powiadomiona pisemną informacją o przekazaniu wniosku o dofinansowanie projektu pod obrady Zarządu Województwa z dnia 27 lipca 2010 r. Od powyższej informacji przysługiwało stronie prawo złożenia protestu do Instytucji Zarządzającej. Z prawa tego jednak strona nie skorzystała. Argumentacja skarżącej, że nie złożyła protestu, gdyż na tym etapie postępowania protest przysługiwał jedynie w kwestiach formalnych, nie zasługuje na uwzględnienie. Należy bowiem podkreślić, że przez kwestie formalne należy uznać także naruszenie zasad przeprowadzenia oceny i jej dokonanie niezgodnie z kryteriami wyboru projektów w sytuacji, gdy miało to wpływ na przyznaną punktację i tym samym wynik oceny. Powyższa regulacja nie wyklucza zatem, wbrew zarzutom skargi, możliwości i prawa wnioskodawcy do złożenia protestu odnośnie ilości otrzymanych w wyniku oceny strategicznej punktów, lecz wymaga wskazania naruszenia reguł proceduralnych, których wynikiem okazała się błędna, w przekonaniu wnioskodawcy, ocena wniosku. Ponieważ strona skarżąca nie skorzystała z możliwości złożenia protestu od otrzymanej informacji o ocenie strategicznej, Zarząd Województwa , kierując się rekomendacjami Grupy Strategicznej podjął uchwałę o niewybraniu projektu skarżącej do realizacji, o czym powiadomiono skarżącą pisemną informacją z dnia [...] Złożony przez skarżącą protest od tej informacji, jak słusznie stwierdziła Instytucja Zarządzająca nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie, albowiem jak już wskazano powyżej, zgodnie z zasadami określonymi w systemie realizacji Regionalnego Programu dla Województwa , Zarząd Województwa może dokonać wyboru nie kierując się rekomendacjami GS wyłącznie w uzasadnionych przypadkach takich jak m.in. zdarzenia losowe, pojawienie się okoliczności lub informacji nieznanych na etapie oceny ZE i GS. W złożonym proteście skarżąca nie wskazała zaś takich okoliczności. Podnoszone natomiast przez stronę zarzuty odnoszące się do merytorycznej oceny zgodności i istotności projektu z punktu widzenia realizacji polityki regionalnej nie podlegały rozpatrzeniu na tym etapie postępowania, powinny być one bowiem zgłoszone w proteście od informacji o dokonanej ocenie strategicznej. Z powyższych względów także zarzuty dotyczące niepełnego uzasadnienia uchwały zarządu o wyborze projektów uznać należało za bezzasadne. Na tym etapie postępowania Zarząd Województwa nie dokonywał już bezpośredniej oceny zgłoszonych projektów ani nie weryfikował dokonanej już uprzednio oceny strategicznej. Przewodnik Beneficjenta upoważnia Zarząd Województwa do wyboru do dofinansowania innych projektów, niż rekomendowane przez Grupę Strategiczną tylko w wypadkach zdarzeń losowych oraz wystąpienia innych istotnych okoliczności nieznanych na wcześniejszych etapach oceny. Zasadą jest zaś akceptacja rekomendacji Grupy Strategicznej. Zarząd jest zobowiązany do uzasadnienia uchwały o wyborze projektów wyłącznie wówczas, gdy nie kieruje się rekomendacjami Grupy Strategicznej. Zatem zarzuty strony skarżącej, iż uzasadnienie uchwały o wyborze projektów nie zawiera informacji o sposobie i wynikach weryfikowania punktacji przyznanej przez grupę Strategiczną, nie znajduje oparcia w obowiązujących unormowaniach. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt 2 ustawy skargę jako nieuzasadnioną oddalił.