I SA/Gd 1082/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Dnia 13.04.2012 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] wpłynął wniosek skarżącego J. M. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ZUS stwierdził, iż na dzień złożenia wniosku o umorzenie należności, na koncie płatnika występowały zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie 22.683,07 zł. (w tym odsetki liczone na dzień 13.04.2012 r. w wysokości 2799,00 zł). Decyzją z dnia 6 czerwca 2012 r. ZUS odmówił skarżącemu umorzenia zaległości z ww. tytułów. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że przesłanki umorzenia należności reguluje art. 28 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a. Skarżący w dalszym ciągu prowadzi działalność gospodarczą, która jest źródłem jego dochodu. Nadto jest właścicielem samochodu ciężarowego Fiat Palio rok 1999. W przedmiotowej sprawie nie istnieją przesłanki, z których wynika stan całkowitej nieściągalności należności, z uwagi na prowadzone postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Dyrektora ZUS Oddział [...]. Równocześnie, sytuacja osobista i majątkowa dłużnika nie stanowi przesłanki udzielenia umorzenia w oparciu o treść art. 28 ust. 3a oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365). Rozstrzygnięcie, czy w konkretnej sprawie zachodzą okoliczności przemawiające za umorzeniem należności jest uzależnione od udowodnienia przez zobowiązanego, że ze względu na jego sytuację materialną i rodzinną uregulowanie zaległości spowodowałoby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Skarżący zaś we wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, nie motywuje oraz nie wskazuje, iż umorzenie należności, czyli zastosowanie rozwiązania o charakterze wyjątkowym, jest uzasadnione szczególnymi okolicznościami. W związku z powyższym w ocenie ZUS brak jest możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że uregulowanie w późniejszym terminie należności wobec ZUS, spowoduje ubóstwo skarżącego, zagrażające jego dalszej egzystencji, wynikające z niezapewnienia minimum socjalnego oraz pozbawi płatnika możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Zdaniem ZUS spłata zadłużenia może nastąpić w drodze przymusowego dochodzenia należności lub w formie układu ratalnego. W związku z powyższą odmową skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając go, poinformował, że od sześciu lat nie jest właścicielem samochodu ciężarowego Palio oraz że prowadzi działalność gospodarczą, ponieważ ciążą na nim długi komornicze o dużej wysokości. Kolejno wyjaśnił, że nie może pracować, gdyż ma zawroty głowy i w każdej chwili może upaść, nadto ma poważne zwyrodnienia kręgosłupa, co widać na zdjęciach RTG. Podniósł, że lekarz rodzinny skierował go do neurologa (wizyta odbędzie się w dniu 25 lipca). Kończąc wskazał, że nie ma z czego spłacać zobowiązań wobec ZUS, nie ma własności i nie może nic sprzedać. Wyjaśnił, że ma 62 lata i trudno jest mu znaleźć się w obecnej sytuacji. Decyzją z dnia 26 lipca 2012 r. ZUS utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 6 czerwca 2012 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że zasadniczym obowiązkiem wierzyciela, tj. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jest dogłębna analiza stanu majątkowego dłużnika oraz zbadanie, czy w sprawie zachodzi stan całkowitej nieściągalności zobowiązań, zgodnie z postanowieniami art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W sprawie podjęte zostały czynności egzekucyjne, a zatem nie można obecnie stwierdzić stanu całkowitej nieściągalności, co wskazuje na brak podstaw prawnych do ich umorzenia na ww. postawie. Następnie organ wskazał, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje możliwość umarzania należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, do czego upoważnia art. 28 ust. 3a i 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jednak dotyczy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W myśl § 3 ust. 1 pkt 1-3, wydanego na podstawie art. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 i lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365) Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy 1) opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenie należności. Powyższe oznacza, że zadaniem Zakładu, jest określenie, czy zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa powyżej. Jednak nawet stwierdzenie zaistnienia określonych w powyższym rozporządzeniu sytuacji nie obliguje Zakładu do umarzania swoich należności, lecz stanowi zawsze jego uprawnienie. Następnie ZUS, biorąc pod uwagę – jak wskazał – obecną, skomplikowaną sytuację zdrowotną i finansową skarżącego, uznał, że w niniejszej sprawie nie zostało stwierdzone, że brak możliwości opłacenia składek wraz z należnościami ubocznymi ma charakter całkowity i trwały. W końcowej części uzasadnienia wskazał na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję skarżący wniósł o "ponowne rozpatrzenie wniosku przez Sąd", podnosząc, że z powodu kłopotów zdrowotnych – zawrotów głowy spowodowanych poważnym zwyrodnieniem kręgosłupa – nie może pracować. Z tych względów zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej i przeprowadza cykl badań u specjalisty chorób neurologicznych. Podniósł, że nie ma żadnego majątku, który mógłby spieniężyć i spłacić zaległe składki. Ma też poważne zaległości finansowe objęte nakazami sądowymi i egzekucją komorniczą. Wskazał też, że stara się o wcześniejszą emeryturę. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie rozważań należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia cytowanego przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając zaskarżoną decyzję ZUS z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd stwierdza, że uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, nie wyłącza konieczności poprawnego uzasadniania wydawanych decyzji, których lektura winna przekonać zobowiązanego o słuszności podjętych rozstrzygnięć. Zasada uznania administracyjnego, oznacza bowiem, iż ustawodawca pozostawił w gestii organów administracji zarówno ocenę okoliczności faktycznych sprawy, jak i stwierdzenie istnienia bądź nieistnienia przesłanek ustawowych umorzenia (a co za tym idzie dokonania wyboru rozstrzygnięcia), jednakże nie zwalnia to organu od obowiązku dokładnej analizy, czy w danej sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania ulgi i odpowiedniego uzasadnienia swojej decyzji. Ocena, czy w konkretnym przypadku istnieją przesłanki umorzenia, winna być dokonana przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych ustalonych w trakcie prowadzonego postępowania na podstawie całego zebranego materiału dowodowego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się zatem do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, a w szczególności do stwierdzenia, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na ważny interes zobowiązanego oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Innymi słowy kontrola ta obejmuje samo postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, ale nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru. Sąd, nie będąc związanym zarzutami skargi, podkreśla, że w niniejszej sprawie organ wydający decyzję nie ustalił podstawowych okoliczności faktycznych związanych z sytuacją finansową i majątkową skarżącego, które winny być brane pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pomimo tak rażącego naruszenia zasad postępowania ZUS utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 6 czerwca 2012 r. odmawiającą umorzenia należności składkowych. Z tych względów w ocenie Sądu nie można uznać, iż w toku prowadzonego postępowania ww. organ zebrał i w sposób wyczerpujący rozważył cały materiał dowodowy. Skoro zaś zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało dokonane po wszechstronnym wyjaśnieniu i rozpatrzeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, Sąd winien był je uchylić. W ponownie prowadzonym postępowaniu Zakład Ubezpieczeń Społecznych, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu, zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia należności z tytułu składek i oceny zasadności ich umorzenia w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienia odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przed wydaniem decyzji należy umożliwić skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tego obowiązku jest możliwe w przypadkach określonych w art. 10 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.