I SA/Gd 1112/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011 oddala skargę. C.K., działając jako rolnik, wystąpił w dniu 2 maja 2011 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011 do działek rolnych o łącznej powierzchni 36,40 ha. Do wniosku strona załączyła materiał graficzny, na którym zaznaczyła położenie działek rolnych zadeklarowanych we wniosku. Decyzją z dnia 28 października 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał C.K. pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011 w wysokości 6.515,60 zł do powierzchni 36,40 ha. W uzasadnieniu powyższej decyzji, organ pierwszej instancji wskazał, iż powierzchnia działek rolnych, została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2008, (WE) nr 247/2006, nr (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1982/2003 (Dz. Urz. (WE) L30 z 31 stycznia 2009 r.). Decyzję doręczono w dniu 3 listopada 2011 r. Strona nie wniosła odwołania, w związku z powyższym przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR na podstawie art. 149 § 1 w zw. art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) dalej k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia 28 października 2011 r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa . W uzasadnieniu stwierdził, iż wyszły na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji. Postanowienie zostało doręczone stronie w dniu 13 listopada 2015 r. Następnie postanowieniem z dnia 27 listopada 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dopuścił dowód w postaci raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni załączony do sprawy o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. W dniu 18 grudnia 2015 r. pełnomocnik strony złożył wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, iż dokument raportu z czynności kontrolnych z dnia 21 marca 2014 r. – 24 marca 2014 r. nie pozwala na stwierdzenie, że zaszły przesłanki uzasadniające wystąpienie podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji. Kontrola skupiła się na wniosku o udzielenie pomocy finansowej za rok 2013, nie skupiała się na okresach poprzednich, a stwierdzone uchybienia w żaden sposób nie pozwalają na wskazanie, że mają charakter długotrwałych zaniedbań, ponieważ osoby przeprowadzające czynności kontrolne nie posiadają wiedzy specjalistycznej niezbędnej do wydania opinii i nie mają statusu biegłych. Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż dowód z opinii biegłego można zastosować, jeżeli istnieje potrzeba pozyskania wiadomości wybiegających poza zwykłą rutynową działalność organu. Ponadto przeprowadzona w dniach 21 marca 2014 r. – 24 marca 2014 r. kontrola na miejscu faktycznie dotyczyła kampanii 2013, lecz dokumentacja zebrana podczas czynności kontrolnych wskazuje, że zaistniały przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania, gdyż stwierdzono "wieloletnie zaniedbania" dające organowi podstawy do zbadania, czy w latach poprzednich, tj. 2012 i 2011, wnioskodawca spełniał warunki do uzyskania płatności. Odnośnie do zarzutu dotyczącego braku wiedzy specjalistycznej do wydawania przez osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli opinii o charakterze długotrwałych zaniedbań organ stwierdził, iż osoby przeprowadzające kontrolę na miejscu posiadają wiedzę w zakresie problematyki rolnictwa. Postanowienie zostało doręczone w dniu 11 stycznia 2016 r. Decyzją z dnia 12 lutego 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uchylił decyzję dotychczasową oraz przyznał pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 3.476,18 zł do powierzchni 30,74 ha. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż powierzchnia deklarowana do płatności ONW strefa nizinna I wynosiła 37,52 ha, powierzchnia deklarowana kwalifikowana, po wykluczeniu działki rolnej A wynosiła 36,40 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wyniosła 30,74 ha. Jednocześnie organ wskazał, iż działka rolna A w całości nie leży na terenach, do których przyznawana jest płatność ONW. Tereny kwalifikujące się do płatności ONW są określone w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40 poz. 329 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie pomocy finansowej ONW". Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności a stwierdzoną, ustaloną w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2008, (WE) nr 247/2006, nr (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1982/2003 (Dz. Urz. (WE) L30 z 31 stycznia 2009 r.), a także w oparciu o wyniki kontroli na miejscu, wynosiła 18,4125%. Zatem zgodnie z art. 16 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana, zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. W związku z tym należna w roku 2011 kwota ONW strefa nizinna I została pomniejszona o 2.026,28 zł. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny w sprawie, wskazując przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego. Jednocześnie określił, na podstawie jakich danych zawartych w protokole z czynności kontrolnych nr [...], ustalił powierzchnię stwierdzoną i uprawnioną do płatności ONW. Od powyższej decyzji pełnomocnik strony, złożył w ustawowym terminie, odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR , w którym zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6, 7 i 77 k.p.a., przez ich niezastosowanie i ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy bez zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, tj. z zaniechaniem przeprowadzenia czynności dowodowych umożliwiających ocenę powierzchni obszaru działek rolnych kwalifikowanych do jednolitej płatności obszarowej, co skutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, iż podstawą wydania postanowienia o wznowieniu były jedynie informacje uzyskane w toku innego postępowania prowadzonego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR , dotyczącego wniosku o przyznanie płatności za 2013 rok, natomiast dowodem u podstaw wznowienia i następnie wydania zaskarżonej decyzji był raport z czynności kontrolnych w okresie 21 marca 2014 r. – 24 marca 2014 r., który to dokument nie mógł stanowić podstaw wznowieniowych. Raport i przywołana kontrola dotyczyła roku 2013, nie skupiała się natomiast na okresach poprzednich. Ponadto strona zarzuciła, iż kontrola była przeprowadzona pod nieobecność strony, która do wydania ostatecznej decyzji kwestionowała oparte na niej rozstrzygnięcie. W dalszej części odwołania pełnomocnik podniósł, iż przepisy regulujące procedurę wznowienia wskazują wprost przesłanki umożliwiające wydanie postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania i w sytuacji gdy postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte z urzędu, zgodnie z art. 147 k.p.a., w celu weryfikacji przyczyn wznowienia, nie można nakładać na stronę ciężaru udowodnienia faktu, z którego ma ona wywodzić skutki prawne w sytuacji, gdy to organ przyjmuje stanowisko, które w ocenie strony jest nieuzasadnione. Tego typu wadliwe zastosowanie wskazanego przepisu narusza naczelne zasady procedury administracyjnej – zasady praworządności, prawdy obiektywnej czy pogłębiania zaufania organu. W rezultacie pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wydanych postanowień w całości i umorzenie przedmiotowego postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 28 czerwca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ ten prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny. Stwierdził, że w sprawie zaistniały podstawy do wznowienia postępowania wynikające z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jak też do uchylenia decyzji z dnia 28 października 2011 r. Do takich wniosków prowadziła analiza raportu z czynności kontrolnych wykonanych w dniach 21 - 24 marca 2014 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucił decyzjom organów obu instancji naruszenie art. 6, 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i 84 § 1 k.p.a., jak też art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W związku z tym wniósł o uchylenie decyzji wydanych w sprawie po wznowieniu postępowania. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym została ona wydana, było dotknięte kwalifikowanymi wadami, wymienionymi w art. 145 § 1 k.p.a. Zadaniem organów w postępowaniu wznowieniowym jest zatem ustalenie, czy postępowanie zakończone decyzją ostateczną było dotknięte jedną z wad wymienionych w wymienionym wyżej przepisie. Tylko stwierdzenie istnienia takiej wady obliguje organ do uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Wznawia się postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wtedy, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Przede wszystkim, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Przez pojęcie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Warunkiem wznowienia postępowania jest w omawianym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność, czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji oraz nie były znane organowi, który wydał decyzję. Ujawnienie nowych dowodów może prowadzić nie tylko do ustalenia nowych okoliczności, ale do zmiany oceny stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie przyznania płatności ONW na rok 2011 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zakończył wydaniem decyzji z dnia 28 października 2011 r. Następnie zostało wszczęte z urzędu postępowanie wznowieniowe, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ze względu na nową okoliczność, że po dniu wydania decyzji organ pierwszej instancji został poinformowany, iż w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 21– 24 marca 2014 r. na działkach rolnych D, E, F, G oraz I, inspektorzy terenowi nie stwierdzili powierzchni kwalifikującej się do płatności z uwagi na wysoki poziom zakrzeczeń i zadrzewień. Ponadto stwierdzono wieloletnie zaniedbania, m.in. w postaci wieloletnich zadrzewień oraz dzikich wysypisk śmieci, co potwierdza materiał dowodowy w postaci zdjęć. Dla powyższych działek rolnych zastosowano kod DR 18 oznaczający – na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej. Sąd, oceniając załączony do akt sprawy materiał dowodowy, doszedł do przekonania, że spełnione są przesłanki określone art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ kontrola na miejscu została przeprowadzona w dniach 21–24 marca 2014 r., jednak jej wyniki dotyczą bezpośrednio także roku 2011. Załączona do akt sprawy dokumentacja zdjęciowa wykonana podczas kontroli w 2014 roku, jednoznacznie wskazuje, że obszary zakwestionowane przez organ porośnięte są drzewami i krzewami, a zatem nie były użytkowane w latach poprzednich. W ocenie Sądu zasadnie zatem uznano, że Kierownik Biura Powiatowego miał podstawy do przyjęcia, że stan zadrzewienia i zakrzaczenia wskazywał na trwałe i wieloletnie wyłączenie tych obszarów z produkcji rolnej. Jak wynika z akt sprawy, organ odwoławczy przeanalizował materiał zdjęciowy, który wyraźnie wskazuje, iż strona na całej powierzchni działek zaniechała prowadzenia działalności rolniczej, co potwierdzają fotografie np. dla działki rolnej F zdjęcia od 82–106, na których widnieją drzewa o wysokości ok. 3–5 metrów, dla działki rolnej G zdjęcia od 107–144, natomiast dla działki I zdjęcia od 145–163, a także 169–181, na których drzewa osiągają wysokość do 2–4 metrów. Zasadnie zatem uznano, że teren ten nie kwalifikuje się jako działka rolna uprawniona do płatności. W rezultacie Sąd uznał, że powyższe okoliczności faktyczne wskazują, iż w 2011 roku obszar ten nie był użytkowany rolniczo, a nowe okoliczności istniały w dniu wydania decyzji oraz nie były znane organom. Nie można natomiast jednoznacznie stwierdzić na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że w roku 2011 na działkach rolnych oznaczonych D i E istniało wysypisko śmieci, dlatego zasadnie w ocenie Sądu, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uwzględnił do płatności powierzchnię działek rolnych D i E deklarowaną we wniosku o przyznanie płatności na rok 2011. W ocenie Sądu skarżący nietrafnie zarzuca decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, jak i decyzji poprzedzającej naruszenie art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy bez zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w tym zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego ds. upraw, skutkujące wadliwym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie stan faktyczny został ustalony prawidłowo, a organy obu instancji działały na podstawie przepisów prawa, prawidłowo podejmując czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym działając z urzędu prawidłowo określiły dowody niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Należy wskazać, że przepis art. 84 §1 k.p.a., przewiduje fakultatywność działania w zakresie wystąpienia do biegłego o wydanie opinii, co oznacza pozostawienie organowi swobody w korzystaniu z tego środka dowodowego. W okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie uznano, że poczynienie ustaleń faktycznych w czasie kontroli na miejscu nie wymagało innej wiedzy specjalnej, aniżeli ta, którą dysponowali kontrolujący. Stan faktyczny wykazany w toku kontroli był niewątpliwy, dla jego ustalenia nie zachodziła potrzeba uzyskania wiadomości specjalnych od wnioskowanego przez skarżącego biegłego z zakresu upraw rolnych (w szczególności, że osoby przeprowadzające kontrolę na miejscu są w tym zakresie odpowiednio wykwalifikowane – posiadają wiadomości specjalne z zakresu upraw rolnych w tym wymaganą wiedzę w zakresie rolnictwa, wykształcenie wyższe rolnicze oraz odpowiednie przygotowanie do przeprowadzania czynności kontrolnych). Ponadto organ nie był związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która została stwierdzona innymi dowodami (w tym miarodajnym raportem z czynności kontrolnych) i nie budzi wątpliwości. Całkowicie nietrafne i niezrozumiałe są twierdzenia skarżącego, jakoby osoby upoważnione do przeprowadzania czynności kontrolnych nie posiadały wiedzy specjalistycznej, ponieważ nie miały statusu biegłych. Nadmienić należy, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje żadnych formalnych kryteriów kwalifikowania danej osoby jako biegłego posiadającego wiadomości specjalne. Ani Kodeks postępowania administracyjnego, ani przepisy szczególne nie przewidują obowiązku powołania biegłego z listy rzeczoznawców. Podkreślenia nadto wymaga, iż na gruncie niniejszej sprawy, w tym w świetle przepisów art. 21 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.), stosowanie art. 7 i 77 k.p.a. zostało jako takie wyłączone, przez co nie można mówić o ich naruszeniu. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustaw o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu (...) są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Sporządzony raport, jako dokument urzędowy, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). K.p.a. przyjmuje domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie stwierdzone, poświadczone i zaświadczone przez upoważniony podmiot, który wystawił dokument. Nie przewiduje natomiast wyraźnie domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego, co jednakże nie przeszkadza doktrynie w formułowaniu trafnego poglądu, że takie domniemanie służy dokumentom urzędowym (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 1996, s. 362). Przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu. Nie wyklucza to przeprowadzenia dowodu zaprzeczającego autentyczności dokumentu. Oba domniemania mogą być obalone wszelkimi środkami dowodowymi. Strona, która zaprzecza prawdziwości (autentyczności) dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim stwierdzenia, oświadczenia i poświadczenia upoważnionego podmiotu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z rzeczywistością, powinna tę okoliczność udowodnić (por. art. 252 k.p.c.). W ocenie Sądu strona skutecznego dowodu nie przeprowadziła. Mając zatem na uwadze przepis art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, jeżeli strona nie zgadzała się z ustaleniami organu, powinna była przedstawić dowód z prywatnej opinii biegłego. Słusznie wyjaśniono w komentarzu do art. 84 KPA red. Wierzbowski 2016, wyd. 19/F. Elżanowski "Komentowany przepis stwarza jedynie możliwość zastosowania opinii biegłego w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Wykorzystanie tego środka dowodowego zależy zatem od woli organu, jest fakultatywne, na co wskazuje użyte przez ustawodawcą sformułowanie "może". Według B. Adamiak granice korzystania z tej swobody wyznacza zasada prawdy obiektywnej, ponieważ to z niej wypływa zobowiązanie organu do podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w danej sprawie administracyjnej (B. Adamiak, [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, 2009, s. 338 i n.). Taki sam pogląd wyrażają M. Szalewska oraz M. Masternak (zob. M. Szalewska, M. Masternak, Rola eksperta i jego opinii w postępowaniu administracyjnym, [w:] J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.P.A., Lublin 2010, s. 800)". W odniesieniu do zastrzeżeń skarżącego, że kontrola była przeprowadzona pod nieobecność strony, należy wskazać, iż strona nie musi być obecna podczas kontroli na miejscu. Podpisując wniosek o przyznanie płatności, skarżący zobowiązał się do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do wykonania czynności kontrolnych na terenie gospodarstwa. Niezależnie od powyższego podnieść nadto należy, że wadliwe jest stanowisko skarżącego, że uchybieniem w toku postępowania prowadzonego przez organ jest brak zawiadomienia o przeprowadzeniu kontroli. Wbrew temu stanowisku – niepopartemu żadnymi argumentami ani nawet wskazaniem jego podstawy prawnej – mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa nie uprawniają do przyjęcia takiego poglądu. W sprawach regulowanych prawem unijnym, a taką jest sprawa przyznawania płatności unijnych dla rolnictwa, wzorzec normatywny działania administracji krajowej, a następnie sądowoadministracyjnej kontroli administracji, wyznacza norma prawna, wynikająca zarówno z aktu prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Występowanie obok siebie dwu systemów prawnych: unijnego i krajowego, nakłada zatem na wszystkie krajowe organy i sądy obowiązek uwzględnienia w procesie stosowania prawa regulacji prawnej obu tych systemów. Przyjmując tak ukształtowany wzorzec działania administracji publicznej i sądowej kontroli, a także uwzględniając fakt, że rozporządzenie unijne obowiązuje bezpośrednio, wskazać należy, iż z przepisów art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 4 ust. 7 i art. 20 ust. 4 rozporządzenia nr 65/2011 wynika, że kontrole mają być niezapowiadane, a zawiadomienie wnioskodawcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu nie jest – jak wręcz stwierdza ustawodawca unijny – możliwe, jeśli cel kontroli nie mógłby zostać osiągnięty. Miałoby to miejsce, gdyby zawiadomienie to uniemożliwiło ustalenie potwierdzenia spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich warunków uzasadniających przyznanie pomocy, w szczególności przestrzegania zasad wzajemnej zgodności. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, iż zasadą są zatem kontrole niezapowiedziane, a w drodze wyjątku od tej zasady, tj. jeśli nie zagraża to celowi kontroli, możliwe jest poinformowanie beneficjenta o planowanej kontroli, jej dacie i miejscu. Specyfika regulacji przyznawania dopłat dla rolników, w szczególności zobowiązanie się beneficjentów do przestrzegania wszystkich warunków przyznawania pomocy unijnej, uzasadnia dokonywanie kontroli przestrzegania tych warunków z zaskoczenia. Pogląd przeciwny, nie jest trafny, gdyż musi on prowadzić do zniweczenia celu kontroli. Mając to na uwadze, uznać należy, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR , weryfikując sprawę w postępowaniu odwoławczym prawidłowo stwierdził, iż powierzchnia działek rolnych ustalona i stwierdzona przez organ pierwszej instancji została dokonana w oparciu o stan faktyczny, wynikający z raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 21–24 marca 2014 r. Po analizie raportu z czynności kontrolnych nr [...] w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz zdjęć wykonanych w dniu 21–24 marca 2014 r. w trakcie kontroli na miejscu, obrazujących działki rolne objęte przedmiotowym wnioskiem oraz zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW, organ drugiej instancji zasadnie ustalił, iż powierzchnia stwierdzona działki rolnej H, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], działek rolnych C i J, położonych na działce ewidencyjnej nr [...], zgodna z powierzchnią PEG wyznaczoną na ww. działkach ewidencyjnych, wynosi odpowiednio 1,77 ha, 18,21 ha i 7,82 ha, zaś powierzchnia działki rolnej B, położonej na części działki ewidencyjnej nr [...], jest zgodna z zadeklarowaną we wniosku, tj. 0,78 ha. Ponadto dla działek rolnych D i E, położonych na działce ewidencyjnej nr [...], powierzchnia PEG wyznaczona na ww. działkach ewidencyjnych wynosi odpowiednio 1,30 ha i 0,86 ha. Odnośnie do działki rolnej A położonej na działkach ewidencyjnych nr [...], należy przyjąć, iż powyższe działki ewidencyjne nie leżą na terenach, dla których jest przyznawana pomoc finansowa tytułu ONW zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. Ponadto organ odwoławczy zasadnie potwierdził prawidłowość ustaleń Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dotyczących działek rolnych F, G, I, których powierzchnia stwierdzona wynosi 0,00 ha, gdyż podczas kontroli na miejscu stwierdzono, iż przedmiotowe działki nie były użytkowane rolniczo przez kilka ostatnich lat. Powierzchnia stwierdzona przez organ odwoławczy kwalifikująca się do płatności ONW wynosi 30,74 ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną do ww. płatności a powierzchnią stwierdzoną wynosi 18,4125%. Zgodnie z art. 16 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana, zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. W związku z tym zasadnie należna w 2011 r. kwota ONW strefa nizinna I została pomniejszona o 2.026,28 zł. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 216 r., poz.718 ze zm.) orzeczono o oddaleniu skargi.