I SA/Gd 1112/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia WSA Marek Kraus, Protokolant Asystent Sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 września 2019 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Wnioskiem z dnia 18 maja 2018 r., uzupełnionym w dniu 13 czerwca 2018 r. S.K. wniósł o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Decyzją z dnia 22 sierpnia 2018 r. nr [...], znak: [...] ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem składek w łącznej wysokości 57.145,47 zł na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Pismem z dnia 17 września 2018 r. skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzją z dnia 25 marca 2019 r. Zakład utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia 22 sierpnia 2018 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem składek. W uzasadnieniu decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozważeniu zebranego materiału dowodowego stwierdził, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowite nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 ustawy systemowej. W opinii organu, skarżący nie wykazał zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a ww. ustawy, także ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Uznano także, iż skarżący nie wykazał, aby powstanie zadłużenia było następstwem jakiegoś szczególnego zdarzenia, jak też nie wykazał, że stan zdrowotny lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły skarżącego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zakład po przeprowadzeniu postępowania dowodowego przyjął, że w stosunku do dłużnika nie został ustalony element całkowitej nieściągalności długu. W dniu 29 sierpnia 2016 r. S.K. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej pod nazwą "A" S.K.. Jednocześnie nie wystąpił warunek brak majątku lub posiadanie ruchomości niepodlegających egzekucji. Skarżący pobiera świadczenie emerytalne w kwocie 2.486,82 zł netto. Ustalono także, że skarżący posiada nieruchomości, to jest: lokal mieszkalny KW nr [...] w udziale 3/4, nieruchomość gruntową w Z. KW nr [...] w udziale 3/36 oraz nieruchomość gruntową w Z. KW nr [...] w ramach wspólności majątkowej z żoną (dziedziczona po zmarłej żonie, w części, która stanowiła własność W.K., przez S.K. i P.K. po 1/4 części). Na nieruchomościach nie zostały dokonane zabezpieczenia, a w stosunku do zobowiązanego nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne. z kolei nie wyklucza możliwości odzyskania należności w drodze postępowania egzekucyjnego. Przypomniano, że w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego by wnioskodawca nie miał możliwości osiągania dochodów niezbędnych do spłaty zadłużenia z uwagi na stan zdrowia lub konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny. Żona skarżącego – W.K., na której chorobę się powołuje nie żyje. Zwrócono uwagę, że S.K. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności przedłożył dodatkowe dokumenty, niemniej dokumenty te nie wpłynęły na zmianę stanowiska zawartego w decyzji z dnia 29 listopada 2018 r.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji, kwestionując jej uzasadnienie jak i istnienie zaległości. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu administracyjnego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji były przepisy art. 28 ust. 1-3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Przepisy te określają przypadki, w razie zaistnienia których możliwe jest umorzenie należności składkowych w całości bądź w części. I tak, należności te mogą zostać umorzone w razie stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.) lub w uzasadnionych przypadkach pomimo braku całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Sytuacje, w których zachodzi całkowita nieściągalność przewidziane zostały w ust. 3 cyt. artykułu. Z kolei co do możliwości umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a cyt. ustawy, to szczegółowe zasady umorzenia określone zostały w powołanym już rozporządzeniu, w § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 tego aktu prawnego. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1. u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca sprecyzował przypadki całkowitej nieściągalności, o której mowa w ust. 2.1 tak, całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b. nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie ma charakter wyczerpujący, a tym samym stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tej normie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Jednak nawet wówczas oznacza to dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jest bowiem oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tej ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Jednocześnie w przypadku stwierdzenia braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy, pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. W okolicznościach niniejszej sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że nie można stwierdzić stanu całkowitej nieściągalności. Pogląd ten jest prawidłowy przy uwzględnieniu ustalonej sytuacji majątkowej skarżącego. Instytucja prawna umorzenia zaległości służy wsparciu obywateli w zupełnie wyjątkowych okolicznościach związanych ze skrajną biedą, nieprzewidzianymi wypadkami losowymi, chorobą czy innymi niemożliwymi do przewidzenia zdarzeniami tj. w sytuacjach gdy status materialny zobowiązanych nie rokuje pozytywnie w kontekście spłaty ciążącego na nich zobowiązania, bądź też gdy ewentualna próba ściągnięcia należności mogłaby w sposób negatywny odbić się na sytuacji osobistej zobowiązanych czy ich rodzin. Jeśli zatem nie istnieją szczególne przesłanki natychmiastowego umorzenia zaległości tj. zobowiązanemu nie grozi niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych, niemożność odbudowania majątku po klęsce żywiołowej czy też i konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny - w sytuacji faktycznej skarżącego trudno dopatrywać się przesłanek do umorzenia zaległości. Zatem, biorąc pod uwagę uznaniowy charakter umorzenia zaległości, wynikający z unormowania art. 28 ust. 1 u.s.u.s., który wyraźnie przewiduje, że należności z tytułu składek mogą być umorzone, nawet zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności nie zobowiązuje ZUS do zastosowania tej ulgi. Działając więc w ramach przyznanego ustawowo uznania administracyjnego organ przedstawił powody, dla których uznał umorzenie tych należności za nieuzasadnione. Należy pamiętać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wybór sposobu załatwienia wniosku w ramach tego uznania nie podlega ocenie Sądu. Jak już podkreślono, alternatywnie wobec wskazanych przesłanek organ może dokonać umorzenia należności z tytułu składek, gdy zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który daje: możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, ale wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. Przepis ten odsyła do rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W myśl § 3 ust. 1 pkt 1-3 ww. rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenie należności. W tym miejscu należy podkreślić, że przywołany wyżej przepis rozporządzenia daje organowi administracyjnemu - podobnie jak w przypadku stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, o jakiej mowa w art. 28 u.s.u.s., możliwość, a nie obowiązek umorzenia zaległości. To w gestii uznania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pozostaje więc, czy przy zaistniałym stanie faktycznym za zasadne uzna umorzenie należnych świadczeń. Co ważne, przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia nakłada na wnioskodawcę (zainteresowanego) ciężar udowodnienia okoliczności wskazujących na stan majątkowy i sytuację rodzinną. Ponadto przychylić się należy do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 884/08, że podstawa umorzenia należności ZUS została stworzona dla "uzasadnionych przypadków" (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.) - a zatem wyjątkowych, a nawet drastycznych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych (niezależnych od dłużnika). Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych dysponował określonym materiałem dowodowym zaoferowanym przez skarżącego. W ocenie Sądu, organ stwierdzając, że w wypadku skarżącego nie zaistniały podstawy do umorzenia należności z tytułu składek, nie naruszył cytowanych przepisów prawa materialnego. Jak wskazano wyżej, umorzenie należności z tytułu składek jest wyjątkiem, który może znaleźć zastosowanie tylko wtedy, kiedy przesłanki umorzenia zostały wykazane w sposób niewątpliwy. Tymczasem w sprawie niniejszej nie zostało wykazane, że jakakolwiek forma spłat pociągnie za sobą niemożliwe do akceptacji skutki dla skarżącego. Organ orzekający wziął bowiem pod uwagę podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności i dokonał ich oceny. Z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym wynika, że wnioskodawca aktualnie nie pracuje zarobkowo, pobiera emeryturę, posiada majątek. Organ stwierdził, że zgromadzone dowody nie wskazują na to, że zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Organ stwierdził również, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W tym zakresie podnieść należy, że przesłanki umorzenia z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, muszą być spełnione kumulatywnie, to znaczy, że przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania i opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenie należności. Nie ulega wątpliwości, że stan zdrowia skarżącego nie ma wpływu na pobieraną emeryturę, a żona skarżącego nie żyje. Zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał skutecznie w toku prowadzonego postępowania, iż jego sytuacja rodzinna, zdrowotna i majątkowa wyczerpuje przesłanki do umorzenia należności. Organ dokonał wobec tego prawidłowych ustaleń faktycznych i ich oceny pod kątem braku możliwości umorzenia przedmiotowych należności. Należy mieć na uwadze, że instytucja prawna umorzenia zaległości służy wsparciu obywateli w zupełnie wyjątkowych okolicznościach związanych ze skrajną biedą, nieprzewidzianymi wypadkami losowymi, chorobą czy innymi niemożliwymi do przewidzenia zdarzeniami tj. w sytuacjach gdy status materialny zobowiązanych nie rokuje pozytywnie w kontekście spłaty ciążącego na nich zobowiązania, bądź też gdy ewentualna próba ściągnięcia należności mogłaby w sposób negatywny odbić się na sytuacji osobistej zobowiązanych czy ich rodzin. Jeśli zatem nie istnieją szczególne przesłanki natychmiastowego umorzenia zaległości tj. zobowiązanemu nie grozi niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych, niemożność odbudowania majątku po klęsce żywiołowej czy też konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny - w sytuacji faktycznej skarżącego trudno dopatrywać się przesłanek do umorzenia zaległości. Wymaga zaakcentowania, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Jeżeli zatem, tak jak w badanej sprawie, istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych należności a umorzenie zaległości przy braku przesłanki całkowitej nieściągalności jest zastrzeżone jedynie dla sytuacji szczególnie krytycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia oraz inne względy społeczne i znikome źródło przychodów na utrzymanie jest niemożliwe wywiązanie się strony ze zobowiązań wobec ZUS, których zaistnienia zainteresowany nie wykazał, to negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie nie może być uważane za dowolne. Podzielić przy tym należy pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2051/13, iż świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną - nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek wymienionych w § 3 rozporządzenia z 2003 r. będących podstawą dla organu rentowego do wydania decyzji o umorzeniu składek na ubezpieczenia społeczne to oznacza, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na nim jako wnioskodawcy. Podsumowując, zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia. Sytuacja finansowa skarżącego w kontekście przywołanych wyżej przepisów, regulujących zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, została oceniona należycie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z uwzględnieniem interesów, publicznego i indywidualnego skarżącego oraz stanu faktycznego, ustalonego w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy. Wnioski wyprowadzone z tej oceny nie noszą znamion dowolności. Niezależnie od powyższego, przypomnieć należy, że każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości lub z wnioskiem o rozłożenie należności na raty w myśl art. 28 u.s.u.s., bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować ojej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje zwłaszcza, jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Zdaniem Sądu, powyższej oceny nie zmienia twierdzenie skarżącego, że nie posiada zaległości wobec ZUS. Jak wynika z art. sprawy (k. 69-71 a.a.) zaległości wynikają z konkretnych decyzji wymiarowych ZUS, decyzji których - co oświadczył przed Sądem podczas rozprawy - nie zaskarżył we właściwym trybie. Zatem w chwili obecnej podważanie ich zasadności wykracza poza przedmiot sprawy o zastosowanie ulgi. Reasumując, Sąd uznał, że skarga jako nieuzasadniona, na podstawie art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.