I SA/Gd 1119/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu T.K. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 218 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] na podstawie art. 138 § 2 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako "k.p.a."), w związku z art. 83 ust. 4 i art. 123 z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017r. poz. 1778 ze zm., dalej jako "u.s.u.s."), uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat w [...] z dnia [...] 2018 r. i przekazał wniosek T. K. z dnia 5 marca 2018 r. o umorzenie należności do ponownego rozpoznania. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 5 marca 2018 r. T.K. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, z uwagi na trudną sytuację finansową i zdrowotną. Wnioskodawczyni oświadczyła, że jest osobą niepełnosprawną, choruje przewlekle, pobiera emeryturę w kwocie 1.341,94 zł oraz korzysta z pomocy społecznej w formie dopłaty do mieszkania. Ponadto wskazała, że wraz z niepracującym mężem prowadzą wspólne gospodarstwo domowe i utrzymują się z jej świadczenia emerytalnego. Decyzją z [...] 2018 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat w [...] odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu składek. Organ wskazał, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Ponadto strona nie wykazała zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a ww. ustawy, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną oraz zdrowotną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jej gospodarstwa domowego. Strona nie wykazała również, aby powstanie zadłużenia było następstwem jakiegoś szczególnego zdarzenia. Pismem z dnia 14 czerwca 2018 r. wnioskodawczyni zwróciła się o ponowne rozpoznanie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Strona wskazała, że ze względu na bezpodstawne zajęcie sprzętu niezbędnego do prowadzenia działalności przez właściciela lokalu, nie jest w stanie podjąć zawieszonej działalności gospodarczej. Sprawa zajęcia sprzętu została zgłoszona w Prokuraturze Rejonowej i obecnie toczy się w tej sprawie postępowanie. Wnioskodawczyni ponownie powołała się na trudną sytuację finansową, związaną z niskim dochodem w gospodarstwie domowym i koniecznością ponoszenia stałych kosztów utrzymania oraz spłaty zobowiązań kredytowych. Podkreśliła, że małżonek choruje przewlekle. W toku postepowania wnioskodawczyni przedłożyła: kserokopie potwierdzeń wykonania przelewu ZUS (z: 16 sierpnia 2016 r., 15 września 2018 r. oraz 17 października 2016 r.); kserokopię PIT-40A za rok 2016, w którym wykazano przychód z tytułu emerytur-rent w kwocie 19.124,32 zł; oświadczenie z 9 kwietnia 2018 r. o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości; oświadczenie przedsiębiorcy z 9 kwietnia 2018 r. o nieotrzymaniu pomocy publicznej de minimis, de minimis w rolnictwie i de minimis w rybołówstwie. Decyzją z dnia z dnia [...] 218 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie przedsiębiorca jest zobowiązany do przedłożenia niezbędnych informacji na podstawie ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 362). Niezbędne jest przedłożenie przez przedsiębiorcę "Formularza informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis", będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 października 2014 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc de minimis. (Dz. U. z 2014 r., poz. 1543). W przedmiotowej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat w [...] wezwał wnioskodawczynię do przedłożenia dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia wniosku w zakresie pomocy publicznej, w terminie 14 dni od otrzymania pisma, pod rygorem pozostawienia wniosku o umorzenie bez rozpoznania. Przedłożony "Formularz informacji przestawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis" nie został przez stronę podpisany. W związku z powyższym, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] stwierdził, że brak wezwania wnioskodawczyni do podpisania formularza stanowi naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. Powyższe uchybienie skutkowało uchyleniem decyzji I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji. W uzasadnieniu wskazano, że termin do rozpatrzenia wniosku nie został dotrzymany mimo, że wszystkie dowody zostały wcześniej dostarczone. Strona zauważyła, że organ I instancji rozstrzygnął w przedmiotowej sprawie nie dokonując analizy wniosku w zakresie przepisów o pomocy publicznej. Następnie skarżąca przedstawiając swoje miesięczne wydatki wskazała, że jest w trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jego oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprzeciw T.K. podlega oddaleniu. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że z dniem 1 czerwca 2017 r., na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935- dalej ustawa nowelizująca), ustawodawca wprowadził do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302: dalej: P.p.s.a.), w miejsce wnoszonej dotychczas na zasadach ogólnych skargi, nowy środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu od decyzji, który – stosownie do treści art. 64a P.p.s.a. – przysługuje wyłącznie od rozstrzygnięć organu II instancji o charakterze kasatoryjnym, podjętym na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli tzw. decyzja kasacyjna. Zasady rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych zostały uregulowane w rozdziale 3a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. Funkcją sprzeciwu od decyzji kasacyjnej jest zatem wyłącznie kontrola prawidłowości uchylenia decyzji pierwszointancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W tym szczególnym postepowaniu sąd ocenia wyłącznie, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy. Kontrola ta nie może obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (tak też w wyrokach: WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., IV SA/Po 649/17; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 października 2017 r., II SA/Go 838/17; WSA w Łodzi z 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 138 § 2 k.p.a., stanowi że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136. Jednocześnie zaakcentować należy, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, więc od nowa należy ustalić stan faktyczny, jak i prawny, badanej sprawy. Uwzględniając powyższe sąd stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy uzasadniały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W celu prawidłowej oceny wniosku przedsiębiorcy o umorzenie należności z tytułu składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych zobowiązany jest do przeprowadzenia jego analizy w zakresie przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 roku o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 362). Zatem skoro wnioskodawczyni złożyła niepodpisany "Formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis", będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 października 2014 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc de minimis. (Dz. U. z 2014 r., poz. 1543), to organ pierwszej instancji powinien przed rozpoznaniem wniosku wezwać wnioskodawczynię do złożenia stosownego podpisu. Podkreślenia wymaga, że organ jest związany wnioskiem strony i merytoryczne rozpoznanie sprawy możliwe jest wyłącznie w oparciu o wniosek spełniający wymogi formalne. Art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z powyższego wynika, że stwierdzenie braku w treści wniosku, który jest wymagany przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków w zakreślonym terminie z pouczeniem, że nieusunięcie ich w tym terminie skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Czynności wstępne w tym zakresie należą do obowiązków organu I instancji. Ich uzupełnienie w toku postępowania odwoławczego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności a nadto wykraczałoby poza zakres kompetencji organu odwoławczego określonych w art. 136 k.p.a (tak też NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2006 r., II OSK 390/05). W związku z powyższym prawidłowo Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził naruszenie przez organ I instancji naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez brak wezwania wnioskodawczyni do uzupełnienia braków formalnych formularza i w konsekwencji słusznie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zasygnalizowania wymaga, że decyzja kasacyjna wydana przez organ II instancji jest "korzystnym" rozstrzygnięciem dla strony. Zaskarżone rozstrzygnięcie ma bowiem charakter wyłączenie formalny i w żaden sposób nie odnosi się co do zasadności żądań strony. Przede wszystkim nie rozstrzyga kwestii umorzenia należności z tytułu składek. Zauważyć należy, że uchylona decyzja organu pierwszej instancji była dla strony niekorzystna – odmowna. Uchylenie tej decyzji przez ZUS Oddział w [...] oznacza, że organ I instancji będzie ponownie merytorycznie rozpoznawał wniosek strony o umorzenie należności z tytułu składek (po uprzednim usunięciu braku formalnego). Dlatego też okoliczności podnoszone przez stronę w sprzeciwie odnośnie trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej nie mogły być oceniane na obecnym etapie postepowania, będą zaś oceniane w postępowaniu przez organem I instancji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.