I SA/Gd 1149/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Protokolant Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi Z.K na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Decyzją z dnia 12 lutego 2018 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 2, 3 i 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1778), zwanej dalej "u.s.u.s." oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem", odmówił pani Z.K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od października 2011 r. do października 2013 r., od kwietnia do października 2014r., od września 2015 r. do czerwca 2016r., od października 2016r. do lutego 2017r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od października 2011 r. do października 2013 r., od kwietnia do października 2014r., od września 2015 r. do czerwca 2016r., od października 2016r. do lipca 2017r., Fundusz Pracy za okres październik 2013 r., od kwietnia do października 2014r., od września 2015 r. do stycznia 2016r., czerwiec 2016 r., od października 2016r. do lutego 2017r. - w części finansowanej przez płatnika składek, w łącznej kwocie 40.992,49 zł. W uzasadnieniu organ podał, że we wniosku o umorzenie należności z tytułu składek skarżąca wskazała, że: prowadzona przez nią działalność gospodarcza nie przynosiła dochodów pozwalających na opłacanie składek i utrzymanie się; do 2015 r. nie posiadała stałego miejsca zamieszkania ani ważnego dowodu osobistego; często korzystała z pomocy syna i rodziny w celu opłacenia czynszu i pokrycia bieżących wydatków; cierpi na schorzenia odcinka lędźwiowego - choroby kręgosłupa oraz zwyrodnienie stawu biodrowego; od 28 lutego do 20 kwietnia 2016 r. nie wykonywała pracy z powodu złamania nogi i ręki oraz potłuczeń; cierpi na niedoczynność tarczycy w kierunku choroby Hashimoto i przyjmuje leki; cierpi na depresję związaną z traumą pracy bez możliwości otrzymania wynagrodzenia oraz że ma zaburzoną psychikę; żyje w ciągłym stresie i obawia się bezdomności. Skarżąca wskazała też, że nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia i nie może pracować fizycznie ze względu na stan zdrowia. Organ ustalił, że skarżąca w latach 2014-2016 uzyskała następujące dochody: w 2014 r. - 56.666,66 zł oraz 8.890,00 zł; w 2015 - 20.047,00 zł, w 2016 - 4.260,00 zł. Zgodnie z Podatkową Księgą Przychodów i Rozchodów w okresie od stycznia do lipca 2017 r. skarżąca osiągnęła przychód/dochód w wysokości, odpowiednio, 8.552,00 zł/7.520,09 zł. Zgodnie z oświadczeniem o stanie rodzinnym i majątkowym, skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 1.635,50 zł brutto (1.367,00 zł netto), z którego Zakład dokonuje potrąceń w kwocie 408,87 zł miesięcznie. Ponadto skarżąca oświadczyła, że osiąga dochód z tytułu prowadzenia innej działalności gospodarczej w wysokości ok. 1.000,00 zł miesięcznie i z prac dorywczych w wysokości 500,00 zł. Skarżąca zadeklarowała stałe wydatki związane z utrzymaniem: z tytułu miesięcznych opłat w wysokości 358,00 zł, za opłaty eksploatacyjne w wysokości 190,00 zł oraz na koszty związane z leczeniem 150,00 zł - łącznie 698,00 zł. Skarżąca posiada też zobowiązania pieniężne z tytułu podatków w wysokości 2.720,00 zł, u osób fizycznych w wysokości 6.000,00 zł i inne w wysokości 394,00 zł - zobowiązania te dochodzone są w trybie egzekucyjnym, ale nie są spłacane. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że skarżąca posiada pojazd marki Toyota Corolla o wartości około 4.000,00 zł, sprzęt AGD o łącznej wartości 1.700,00 zł. Jest też współwłaścicielem (udział 3/10) lokalu mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...] o powierzchni 37,90 m2. Zakład ustanowił na lokalu zabezpieczenia na kwoty 3.761,06 zł i 43.548,96 zł. Oprócz tego na nieruchomości istnieje hipoteka na kwotę 212.500,00 zł na rzecz Banku A S.A. Wobec skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Całkowita nieściągalność zachodzi wyłącznie w przypadkach wymienionych enumeratywnie w ustawie. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, gdyż skarżąca uzyskuje dochód z tytułu emerytury, z którego ZUS dokonuje potraceń, oraz posiada majątek (udział w nieruchomości), z którego możliwa jest egzekucja. Dalej organ przywołując art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stwierdził, że daje on możliwość umorzenia należności, pomimo braku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zgodnie z rozporządzeniem, wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s., ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Zgromadzone w sprawie dokumenty nie dają podstaw do umorzenia przedmiotowych należności na podstawie ww. przepisów. Skarżąca udokumentowała wprawdzie swój zły stan zdrowia, niemniej jednak posiada źródło dochodów z tytułu emerytury, jest też współwłaścicielem nieruchomości, nie wykazała też, aby była niezdolna do pracy. Skarżąca wniosła do ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2019 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia 12 lutego 2018r., nie znajdując podstaw do jej zmiany ani uchylenia. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której zarzuciła, że organ nie uwzględnił jej ważnego interesu oraz obecnego ubóstwa. Wskazała, że utrzymuje się aktualnie z kwoty niespełna 1000 zł miesięcznie, co jest kwota niewystarczającą. Skarżąca zmuszona jest do zadłużania się u rodziny i znajomych. Wskazała również na swoją trudną sytuację zdrowotną, depresję, ubóstwo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 23 października 2019 r. pełnomocnik skarżącej podniósł zarzuty naruszenia: 1. przepisów postępowania, w postaci art. 123 u.s.u.s. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 2137 ze zm.), dalej k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. dowolnym stwierdzeniu, że syn skarżącej płaci na jej utrzymanie, dowolnym stwierdzeniu, że analiza ww. materiału, w tym złożonych wniosków w zakresie umorzenia i dodatkowych wyjaśnień, nie pozwala na stwierdzenie, że sytuacja materialna - bytowa skarżącej uniemożliwia spłatę zaległych należności, podczas gdy z zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wynika, iż syn skarżącej nie płaci na jej utrzymanie, lecz udziela jej pożyczek, które powiększają jej zadłużenie i że sytuacja materialno - bytowa skarżącej uniemożliwia jej całkowitą spłatę zaległych należności; 2. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż skarżąca nie wykazała w postępowaniu, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny - a w konsekwencji, iż zasadną była odmowa umorzenia ww. należności, podczas gdy skarżąca wykazała, iż ze względu na jej stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić ww. należności. Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawą umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzji art. 28 u.s.u.s. Powołana ustawa w treści wskazanego przepisu daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 cytowanej ustawy, przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1. dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe; 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej; 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b. nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. O ile regulacja powyższa, dotycząca możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności, odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia, o tyle w odniesieniu do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, omawiana ustawa przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę) pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co może mieć miejsce w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a), których wskazanie pozostawiła ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, upoważniając go w art. 28 ust. 3b, aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Przepisy te nie mają jednak zastosowania do składek z tytułu ubezpieczenia społecznego ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Działając na mocy powyższego upoważnienia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 31.07.2003 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), w którym to rozporządzeniu zawarta została zasada (§ 3 ust. 1), że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W przypadku obu ww. rodzajów przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne (całkowita nieściągalność, ważny interes osoby zobowiązanej) ustawodawca pozostawił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych swobodę w uznaniu zasadności podstaw umorzenia, stanowiąc o możliwości, a nie konieczności zastosowania tej ulgi w razie zaistnienia mających ją uzasadniać zdarzeń, co podejmowanym w tym zakresie decyzjom nadaje charakter tzw. decyzji uznaniowych. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oznacza, że z woli ustawodawcy nawet stwierdzenie istnienia przesłanki w postaci ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia tych należności, której wystąpienie jest warunkiem wstępnym ewentualnego umorzenia, organ rentowy ma możliwość dokonania swobodnego wyboru w ocenie tego, czy zachodzi przypadek uzasadniający to umorzenie. Ulga w postaci umorzenia zaległości składkowych czy odsetek stanowi niewątpliwie odstępstwo od reguły, jaką jest płacenie składek ubezpieczeniowych, zatem musi ona mieć charakter wyjątkowy, związany z wystąpieniem zdarzeń o takim też charakterze, z reguły od samego zobowiązanego niezależnych. Kontrola sądowa legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się w związku z tym jedynie do badania, czy w procesie dochodzenia do tych rozstrzygnięć organ rentowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, jakie wskazywać mogłyby na ważny interes zobowiązanego oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Mając na uwadze to, że uznaniowy charakter omawianych decyzji ograniczony został przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, istotnym jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, wskazany głównie przez zobowiązanego i przez organ należycie zweryfikowany oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia, względnie na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw do zastosowania żądanej ulgi. Brak takiego uzasadnienia zasadnym czyniłby bowiem wniosek, iż rozstrzygnięcie o odmowie zastosowania ulgi oparte zostało nie na racjonalnym uznaniu, lecz podyktowane zostało dowolnością ocen. Na gruncie rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż analiza akt sprawy pozwala uznać, że organ rentowy w sposób wystarczający zebrał dostępny mu materiał dowodowy i dokonał jego oceny, wyprowadzając zasadnie z tej oceny wniosek, iż mimo trudnej sytuacji życiowej, zdrowotnej i majątkowej wnioskodawczyni brak jest okoliczności dostatecznie wskazujących na konieczność umorzenia zaległości. Przede wszystkim rację ma organ, że w przypadku skarżącej nie można mówić o wystąpieniu przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, skarżąca bowiem uzyskuje stały dochód z tytułu emerytury oraz jest współwłaścicielką nieruchomości. Słusznie zatem organ stwierdził, że istnieje możliwość dochodzenia zapłaty zaległych składek, jakkolwiek niewątpliwie wiązać się to będzie z dolegliwością dla skarżącej. Dolegliwość ta jednak nie jest równoznaczna z całkowitą nieściągalnością należności. Rozważeniu podlegała również sytuacja skarżącej w kontekście przesłanki rozporządzenia, która nakazuje ocenić, czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Należy uznać, że w okolicznościach faktycznych sprawy taka przesłanka nie zaistniała. Nie chodzi w niej bowiem o subiektywne odczucie dolegliwości związanej z posiadaniem długów w ogóle, lecz szczególne okoliczności, które taką sytuację czynią. Skarżąca jest wprawdzie schorowana, jednak choroba ta pozostaje bez wpływu na osiągane przez nią dochody z tytułu emerytury jak również na posiadany przez nią majątek nieruchomy, mogący być źródłem egzekucji. Są to zasadnicze okoliczności, na jakich organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Skarżąca powołuje się na swoje rosnące zadłużenie z tytułu pożyczek zaciąganych u rodziny, niemniej jednak zobowiązania z tego tytułu nie mogą korzystać z pierwszeństwa przed zaspokojeniem należności publicznoprawnych. Z tego też powodu kwestia tego, czy syn skarżącej wspomaga ją finansowo w formie pożyczek czy też w formie darowizn, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Jednocześnie z otrzymywanej emerytury nadal prowadzona jest skuteczna egzekucja przez organ rentowy. Jakkolwiek zatem sytuacja skarżącej, zobowiązanej do zapłaty zaległych składek jest niewątpliwie trudna, to jednak ma ona obiektywną możliwość uiszczenia zaległości przynajmniej w ratach. W tej sytuacji umorzenie zaległych składek byłoby przedwczesne. Skarżąca może się natomiast zwrócić do organu z wnioskiem o rozłożenie zaległości na raty. Zważyć należy, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Jeżeli zatem, tak jak w niniejszej sprawie, istnieje możliwość wyegzekwowania należności choćby w części a umorzenie zaległości przy braku przesłanki całkowitej nieściągalności jest zastrzeżone jedynie dla sytuacji szczególnie krytycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia oraz inne względy społeczne i znikome źródło przychodów na utrzymanie, niemożliwe jest wywiązanie się strony ze zobowiązań wobec ZUS, których zaistnienia zainteresowana nie wykazała, to negatywne dla strony rozstrzygnięcie nie może być uważane za dowolne. Bezzasadne są zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego. Stan faktyczny został ustalony prawidłowo, brak jest również podstaw do podważenia oceny dowodów dokonanej przez organ. Mając powyższe na względzie Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, będąc związany dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.