I SA/Gd 1161/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi ,,A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt [...] w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej nienależnie w roku 2015, 2016 i 2018 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 7.417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 23 czerwca 2020 r. Starosta orzekł o obowiązku zwrotu do budżetu Powiatu przez "A" Sp. z o.o. w P. kwotę dotacji przypadającą do zwrotu w wysokości 109.097,19 zł, jako pobraną nienależnie wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla należności podatkowych, liczonymi od dnia następnego po upływie 15 dni od dnia doręczenia decyzji do dnia zapłaty. "A" Sp. z o.o. w P. - organ prowadzący "B" w P. ( dalej jako Spółka) nie zgodziła się z stanowiskiem organu I instancji i wniosła od tej decyzji odwołanie zarzucając: - naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez brak wskazania, jakiego okresu dotyczy przedmiotowa nieprawidłowość, - rażące naruszenie prawa - art. 156 § 1 pkt 3 kpa z uwagi na rozstrzygnięcie w sprawie rozstrzygniętej już decyzji Starosty z dnia 7 lutego 2020 r. nr [...], - naruszenie § 11 ust. 1 pkt rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 października 2012 r. w sprawie warunków tworzenia, organizacji oraz działania oddziałów sportowych, szkół sportowych oraz szkół mistrzostwa sportowego - poprzez przyjęcie, że "B" nie spełniło warunków ilości zajęć sportowych dla Oddziału Sportowego, - naruszenie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 lutego 2012 r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych (Dz. U. 2012 poz. 204,ze zm.), poprzez ustalenie, że wymóg 10 godzin zajęć sportowych dla Oddziału Sportowego może być rozpatrywany w oderwaniu od reguł prawnych ustalania planów nauczania, ze wskazaniem przez Starostę zakazu rozliczania godzin dydaktycznych, w dłuższych, niż tydzień kalendarzowy, okresach rozliczeniowych, naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez dokonanie ustaleń faktycznych z pominięciem istotnych dla oceny wniosku okoliczności faktycznych w zakresie faktycznie przeprowadzonych zajęć sportowych dla grupy uczniów z Oddziału Sportowego, - naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez pominięcie w ustaleniach faktycznych danych dotyczących jakości i wyników dydaktycznych w prowadzonym Oddziale Sportowym, - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa. oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania wnikliwej i wyczerpującej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie, w tym pominięcia, że środki przedmiotowej dotacji zostały w całości przeznaczone na organizację, przygotowanie i przeprowadzenie zajęć w Oddziale Sportowym, - naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy 2 dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (jt. Dz. U. poz. 869 z 2019 r.) poprzez wydanie decyzji przez Starostę Powiatowego, do której wydania nie posiada kompetencji, - naruszenie art. 64 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (jt. Dz. U. poz. 869 z 2019 r.) poprzez nierozpatrzenie wniosku z dnia 23 grudnia 2019 r. o umorzenie przedmiotowych należności, - naruszenie Uchwały nr [...] Rady Powiatu z dnia 19 lutego 2018r. w sprawie: ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu Powiatu dla publicznych i niepublicznych szkół i placówek prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego poprzez nakazanie zwrotu dotacji, gdy uchwała prawa miejscowego nie przewiduje tego trybu postępowania. Spółka wniosła stosownie do powyższego o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 października 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zgodnie z prezentowanym stanowiskiem Kolegium utrzymało w mocy decyzję Starosty z uwagi na prawidłowe jego ustalenia, poczynione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, z którego wynikało, że skarżąca w 2015, 2016 i 2018 roku pobrała dotację oświatową przeznaczoną na zajęcia sportowe prowadzone w "B" w Oddziale sportowym w wymiarze minimalnym 10 godzin tygodniowo przeprowadziła takie zajęcia faktycznie w wymiarze 7 godzin tygodniowo. Za nieprawidłowe organ pierwszej instancji uznał rozliczenie w ramach wymaganych godzin zajęć sportowych obozu sportowego i przyjęcie przez skarżącą średniej okresowej ilości godzin wskazanych zajęć. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że skoro dotacja przyznana została na ściśle określoną ilość tygodniową zajęć sportowych tj. minimum 10 godzin a nie średnią okresową ilość godzin takich zajęć, to nie można przyjąć stanowiska skarżącej za prawidłowe. Powołane w decyzji przepisy prawa nie zezwalają na okresowe rozliczanie godzin wskazanych zajęć, a wyraźnie wskazują, że ich wymiar tygodniowy wynosi minimum 10 godzin. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzjom wydanym w sprawie zarzucono: 1) na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, pominięcie rażącego naruszenie prawa z uwagi na rozstrzygnięcie dwa razy w tej samej sprawie, w sprawie rozstrzygniętej także decyzją Starosty Powiatowego Starosty z dnia 7 lutego 2020 r., 2) naruszenie § 11 ust. 1 pkt rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 października 2012 r. w sprawie warunków tworzenia, organizacji oraz działania oddziałów sportowych, szkół sportowych oraz szkół mistrzostwa sportowego - poprzez sprzeczne z materiałem dowodowym przyjęcie, że "B" nie spełniło warunków ilości zajęć sportowych dla Oddziału Sportowego w wymaganym prawem okresie rozliczeniowym, 3) naruszenie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 lutego 2012 r., w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych (Dz. U. 2012 poz. 204, ze zm.), poprzez ustalenie, że wymóg 10 godzin zajęć sportowych dla Oddziału Sportowego może być rozpatrywany w oderwaniu od reguł prawnych ustalania planów nauczania, ze wskazaniem przez Starostę zakazu rozliczania godzin dydaktycznych, w dłuższych niż tydzień kalendarzowy okresach rozliczeniowych, 4) naruszenie art. 7 i 77 Kpa. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych z pominięciem istotnych dla oceny wniosku okoliczności faktycznych w zakresie faktycznie przeprowadzonych zajęć sportowych dla grupy uczniów z Oddziału Sportowego, 5) naruszenie art. 7 i 77 Kpa. poprzez pominięcie w ustaleniach faktycznych danych dotyczących jakości i wyników dydaktycznych w prowadzonym Oddziale Sportowym, 6) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa. oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania wnikliwej i wyczerpującej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie, w tym pominięcia, że środki przedmiotowej dotacji zostały w całości przeznaczone na organizację, przygotowanie i przeprowadzenie zajęć w Oddziale Sportowym, 7) naruszenie art. 61 ust. i ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (jt. Dz. U. poz. 869 z 2019 r.) poprzez wydanie decyzji przez Starostę Powiatowego, do której wydania nie posiada kompetencji, 8) naruszenie art. 64 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (jt. Dz. U. poz. 869 z 2019 r.) poprzez nierozpatrzenie wniosku z dnia 23 grudnia 2019 r. o umorzenie przedmiotowych należności, 9) naruszenie Uchwały nr [...] Rady Powiatu z dnia 19 lutego 2018 r. w sprawie: ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu Powiatu dla publicznych i niepublicznych szkól i placówek prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego poprzez nakazanie zwrotu dotacji, gdy uchwała prawa miejscowego nie przewiduje tego trybu postępowania, 10) naruszenie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz art. 35 ust. 1 ustawy i finansowaniu zadań oświatowych poprzez przyjęcie, sprzecznie z faktami, że środki z dotacji zostały przeznaczone wbrew warunkom ustaw, 11) naruszenie art. 107 § 1 pkt. 6 Kpa, art.8 Kpa - poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który nie może być uznany prawidłowy, w tym zarówno w zakresie braków fragmentów uzasadnienia, przypadkowych powołań wyroków, oraz formułowania w uzasadnieniu, ocen w stosunku do strony skarżącej, które mogą być odczytane jako obraźliwe. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości oraz poprzedzającej decyzji Starosty Powiatowego w całości, 2) umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Biorąc pod uwagę ww. kryteria kontroli sądowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za zasadną. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala podzielić pogląd strony skarżącej co do jego istotnej wadliwości. I tak na stronie 4 uzasadnienia napisano: "Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wszczął postępowanie wobec Starosty i zobowiązując go do zwrotu nienależnie uzyskanej części subwencji oświatowej za 2015 r.. W dniu 18 listopada 2019 r. w konsekwencji tego Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju wydał decyzję zobowiązującą Powiat do zwrotu kwoty 21.0861 zł części subwencji oświatowej . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 2208/17". Słuszna jest ocena, że zdanie nie ma sensu logicznego oraz składni językowej, która pozwalałaby odczytać sens zdania. Na tej samej stronie znalazło się zdanie organu: "Okresu rozliczenia dotacji za cały 2017 r. oraz od stycznia do czerwca 2018 r. dotyczy decyzja organu pierwszej instancji wydana uprzednio w dniu od której Spółka wniosła odwołanie". W tej części zdania brak jest daty. W dalszej części uzasadnienia napisano: "W kontekście składanych rozliczeń dotacji za rok 2015, 2016 i oraz za okres od sierpnia do grudnia 2018 r., weryfikacji informacji finansowych zawartych w rozliczeniu dotacji za wskazany okres pod kątem zgodności z dokumentacją wewnętrzną jednostki, oraz sprawdzeniem czy wydatki rozliczone dotacją oświatową zostały faktycznie poniesione, opisane zgodnie z przyjętymi przez jednostkę zasadami oraz czy zostały wydatkowane zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty od 1 sierpnia 2018 r. zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych". Sąd podziela pogląd, że brak jest sensu logicznego w tym zdaniu oraz przekazu treściowego, którego ma ono być nośnikiem. Strona 7 uzasadnienia natomiast zawiera następujące zdanie: "Kolegium ustaliło, że dotacja przyznana w 2015 r. wynosiła zł w 2016 r., a w 2018 r. za 6 miesięcy wyniosła zł". Oznacza to, że w tej części uzasadnienia nie wpisano istotnych dla sprawy kwot. Taki sposób sporządzenia uzasadnienia daje, w ocenie Sądu, podstawę do jego uznania za sporządzone w sposób nie dający pewności co do rzetelności ustaleń i ocen w nim zawartych. Jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu skargi, zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa, jak i powszechnie przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, rozstrzygnięcie organu administracji publicznej wydane czy to w formie decyzji, czy też w formie postanowienia, powinno być sformułowane w sposób jasny, wyraźny i jednoznaczny, tak aby było zrozumiałe dla stron nawet bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji publicznej nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania lub też konkretyzująca określone uprawnienia powinna obowiązek ten lub uprawnienie wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Treści rozstrzygnięcia nie można też domniemywać z treści uzasadnienia. Z kolei konstrukcja prawidłowego uzasadnienia powinna spełniać szereg postulatów odnośnie do treści i formy, które powinny być zróżnicowane w zależności od charakteru decyzji oraz stadium i trybu postępowania administracyjnego. Cechy dobrego uzasadnienia to logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski wydanie 8. Wydawnictwo C.H. Beck str. 520). Wadliwe sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji przeczy takim zasadom działania organów administracji publicznej, jak zasada pogłębiania zaufania obywatela do państwa (art. 8 k.p.a.) czy też zasada przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.). Na podstawie powyższych wskazań Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja dotknięta jest istotną wadliwością wymuszającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Od organu administracji wymagać należy szczególnie wysokiego poziomu orzecznictwa, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji w oczywisty sposób wyklucza możliwość jej merytorycznej oceny w niniejszym postępowaniu sądowym. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369 t.j.). O kosztach postępowania na podstawie m.in. art. 200 i 205 p.p.s.a..