I SA/Gd 1180/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Claudia Kozłowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 października 2013 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku - radcy prawnemu J. J. kwotę brutto 563,76 zł (pięćset sześćdziesiąt trzy złote siedemdziesiąt sześć groszy) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W dniu 2 marca 2011 r. B. B. złożyła w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił B. B. umorzenia należności z tytułu nieuregulowania składek w części ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem tych składek, na ubezpieczenia społeczne za okres od listopada 2008 r. do września 2009 r. w kwocie 5.591,70 zł; na ubezpieczenie zdrowotne za okres od listopada 2008 r. do września 2009 r. w kwocie 2.371,51 zł oraz na Fundusz Pracy za okres od grudnia 2008 r. do września 2009 r. w kwocie 507,55 zł. W następstwie złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 18 lipca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że umorzenie należności z tytułu nieuregulowanych składek podlega zasadom określonym w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej zwana w skrócie "u.s.u.s."). Mając na uwadze treść powyższej normy organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia w postaci całkowitej nieściągalności. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził ponadto, że w sprawie nie zaistniały przesłanki umorzenia zaległości o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365) – dalej zwane "rozporządzeniem MGPiPS". Organ wskazał, że w rodzinie zobowiązanej występują problemy zdrowotne i finansowe, jednak zebrany materiał dowodowy nie wskazuje na trwałe zagrożenie egzystencji rodziny zobowiązanej. Zobowiązana otrzymuje świadczenie rentowe, zaś jej mąż pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z pracy w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem, ponadto jej rodzina korzysta z pomocy opieki społecznej. Wobec zobowiązanej orzeczono niezdolność do pracy – nie ma ona jednak charakteru trwałego, co oznacza że zobowiązana może w przyszłości podjąć pracę. Ponadto zobowiązana jest współwłaścicielką nieruchomości (gruntów rolnych oraz domu w budowie), które mogą być przedmiotem egzekucji. Ze świadczenia rentowego prowadzona jest skuteczna egzekucja. Ponadto Zakład Ubezpieczeń podkreślił, że system ubezpieczeń społecznych oparty jest na zasadzie solidaryzmu społecznego. Niewywiązywanie się z obowiązku świadczeń, mających postać składek na ustalone fundusze degeneruje system, prowadząc do przerzucenia ich ciężaru na ogół społeczeństwa. Skuteczne dochodzenie zaległych składek leży zatem w interesie społecznym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. B. wniosła o uchylenie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podkreślając, że jej trudna sytuacja uzasadnia umorzenie dochodzonych należności. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt I SA/Gd 917/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 lipca 2011 r. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu co do braku wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności i - w konsekwencji - braku prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. W ocenie WSA jakkolwiek sytuacja skarżącej nie jest łatwa, to jednak jak wynika z akt sprawy skarżąca uzyskuje świadczenie rentowe, które stanowi źródło zaspokojenia powstałych zaległości. Dodatkowo dysponuje nieruchomością – domem w budowie, która może podlegać zajęciu. Nadal istnieją więc możliwości wyegzekwowania należnego świadczenia. Dalej Sąd I instancji zauważył, że ustawodawca przewidział możliwość umarzania zaległości w uzasadnionych przypadkach, mimo braku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności. Poszczególne przesłanki umorzenia z tej przyczyny określone zostały w § 3 ust. 1 pkt 1-3 cyt. rozporządzenia. Przywołany przepis rozporządzenia daje organowi możliwość, a nie obowiązek umorzenia zaległości. To zatem w gestii uznania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pozostaje, czy przy zaistniałym stanie faktycznym za zasadne uzna umorzenie należnych świadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W jego ocenie, organ zgromadził kompletny materiał dowodowy niezbędny do analizy sytuacji materialnej wnioskodawczyni, który następnie ocenił w sposób wyczerpujący. Na tej podstawie organ, w ramach przysługującego mu uprawnienia doszedł do przekonania, że jakkolwiek sytuacja materialno-bytowa skarżącej jest trudna, to jednak nie uniemożliwia ona spłaty całości zobowiązań, a tym samym nie zaistniały przesłanki do umorzenia o których mowa w § 3 rozporządzenia. B. B., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżyła wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt I SA/Gd 917/11 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3 i ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, poprzez przyjęcie, że istnieje majątek, z którego można egzekwować należność skarżącej, podczas gdy nie wyjaśniono, czy składniki tego majątku są wystarczające do przeprowadzenia egzekucji, co doprowadziło do uznania za zasadne stanowiska ZUS, iż brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek oraz przez uznanie, że konstrukcja wskazanych przepisów oznacza w istocie dowolność organu w zakresie podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek i tym samym powoduje uznanie zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za zasadną, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy, a w szczególności ustalonej sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącej, jej męża i dzieci wynika, że w sprawie zaistniały przesłanki w pełni uzasadniające umorzenie należności. Wyrokiem z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt II GSK 559/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu Sąd II instancji wskazał, że zarówno organ administracji, jak i oceniający decyzję organu sąd administracyjny winien dokonać wnikliwej analizy możliwości zastosowania wnioskowanej ulgi w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia. Rozpatrując sprawę, organ winien mieć na uwadze, że zawarty w § 3 ust. 1 rozporządzenia katalog nie jest zamknięty, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Istotne jest ustalenie czy stan majątkowy i sytuacja rodzinna oraz zdrowotna pozwalają opłacić należności, bez pociągnięcia zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny (§ 3 ust. 1). W niniejszej sprawie organ uznał wprawdzie, że sytuacja materialna skarżącej jest trudna, jednak nie dokonał prawidłowej analizy możliwości spłaty zadłużenia przez skarżącą. NSA zauważył, że źródłem utrzymania skarżącej jest niewielka renta, świadczenie pielęgnacyjne otrzymywane przez męża oraz wsparcie pieniężne otrzymywane z pomocy społecznej. W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ winien przedstawić argumentację na poparcie swego stanowiska, zgodnie z którym spłata zaległości nie spowoduje zagrożenia dla zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika. Sąd II instancji wskazał, że organ winien wykazać, iż dokonał dogłębnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowo zastosował przepis prawa, a motywy rozstrzygnięcia mają oparcie w obowiązującym stanie sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez skarżącą skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 559/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Uchylenie zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do takiej sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Stosownie jednak do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny, a w ślad za nim również organ, związani są nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226)98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak – Molczyk [w:] H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005). Odnosząc przedstawione powyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu będą prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że skarga B. B. zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 lipca 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie ocena sprowadza się do tego czy organ przeprowadził wystarczająco wnikliwe postępowanie dowodowe i czy wyjaśnił okoliczności związane z istnieniem przesłanek umorzenia należności. W szczególności, czy dokonana przez organ analiza finansów zobowiązanej pozwala na przyjęcie, że spłacenie przez skarżącą zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie nie pozbawiłoby jej oraz jej rodziny niezbędnych środków finansowych. W okolicznościach badanej sprawy mamy do czynienia z decyzją wydaną w oparciu o art. 28 u.s.u.s. W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. określone są granice przedmiotowe możliwego umorzenia, a w ust. 2 i ust. 3 sprecyzowano zasadnicze przesłanki umożliwiające umorzenie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. W myśl ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 ustawodawca określił przypadki całkowitej nieściągalności, i tak całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, wykonując delegację wynikającą z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. wydał wskazywane wyżej rozporządzenie w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Stosownie do treści § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W myśl ust. 2 za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca zwróciła się o umorzenie należności z tytułu składek, których była jednocześnie płatnikiem, a zatem w stosunku do niej mógł mieć zastosowanie przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Z ustaleń dokonanych przez organ wynika, że w rodzinie skarżącej występują problemy zdrowotne i finansowe. Skarżąca pobiera świadczenie rentowe w wysokości 853,65 zł, a jej mąż jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 520 zł z tytułu rezygnacji z pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem. Rodzina otrzymuje również pomoc z opieki społecznej. Jako stałe miesięczne wydatki skarżąca podała ratę kredytu mieszkaniowego – 700 zł, opłaty za prąd – 150 zł, opłaty za wodę – 122 zł, koszty leczenia syna – 100 zł oraz koszt wykupu leków dla skarżącej w kwocie 30 zł. Ponadto według oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i trójką dzieci. Jest właścicielką domu w budowie o powierzchni 125 m². Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 25 lutego 2011 r. orzeczono wobec skarżącej całkowitą niezdolność do pracy do dnia 31 marca 2013 r. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia należności związanych z ich całkowitą nieściągalnością a wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Prowadzenie przez komornika skutecznej egzekucji z renty skarżącej świadczy jednoznacznie, że należności z tytułu składek mogą podlegać ściągnięciu. W tej sytuacji faktycznej organ administracji winien dokonać wnikliwej analizy możliwości zastosowania wnioskowanej ulgi w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS. Rozpatrując sprawę, organ winien mieć na uwadze, że zawarty w § 3 ust. 1 rozporządzenia katalog nie jest zamknięty, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Istotne jest ustalenie czy stan majątkowy i sytuacja rodzinna oraz zdrowotna pozwalają opłacić należności, bez pociągnięcia zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny (§ 3 ust. 1). W niniejszej sprawie organ uznał wprawdzie, że sytuacja materialna skarżącej jest trudna, jednak nie dokonał prawidłowej analizy możliwości spłaty zadłużenia przez skarżącą. Należy przypomnieć, że źródłem utrzymania skarżącej jest niewielka renta, świadczenie pielęgnacyjne otrzymywane przez męża oraz wsparcie pieniężne otrzymywane z pomocy społecznej. W tej sytuacji, jak słusznie zauważył NSA, organ winien przedstawić argumentację na poparcie swego stanowiska, zgodnie z którym spłata zaległości nie spowoduje zagrożenia dla zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika. Trzeba zawsze mieć na uwadze, że przepisy art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia MGPiPS mają funkcję ochronną. Ich zadaniem jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, mając gwarancję, że jej podstawowe potrzeby życiowe będą zaspokojone. Gdy z ustalonego stanu sprawy wynika, że źródłem utrzymania osoby zobowiązanej jest m.in. wsparcie z pomocy społecznej, należy wnikliwie przedstawić argumentację potwierdzającą zasadność odmowy umorzenia należności z tytułu składek - w kontekście niezagrożenia przez to utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych danej osoby. W ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) mowa jest o tym, że zadaniem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb bytowych osoby zainteresowanej (art. 2 i art. 3). A zatem skoro ze środków pomocy społecznej zaspokajane są jedynie niezbędne potrzeby bytowe osób zainteresowanych, to zasadny jest wniosek, że spłata zadłużenia przez stronę, która otrzymuje tego rodzaju środki, może mieć wpływ na możliwość zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 127, poz. 1055), obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, kwota 351 zł stanowi, tzw. kryterium dochodowe osoby w rodzinie. A więc, określa dochód, jaki nie może zostać przekroczony przez osobę w rodzinie, aby mogła uzyskać prawo do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Tak określone minimum socjalne przy jego zestawieniu z dochodami skarżącej, prowadzącej wspólne gospodarstwo domowe w czterema członkami rodziny, winno być brane pod uwagę przy ocenie wniosku o umorzenie należnych składek. Nie jest bowiem prawidłowe, by spłacanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne skutkowało koniecznością korzystania ze środków pomocy społecznej. Słusznie podniósł organ, że decyzja, której przedmiotem jest umorzenie należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nawet w sytuacji spełnienia przez stronę przesłanek do umorzenia należności, organ - uzasadniając stanowisko w powyższym zakresie - może odmówić ich umorzenia. Jednakże motywy rozstrzygnięcia podlegają kontroli instancyjnej w ramach postępowania administracyjnego oraz kontroli sądowej sprawowanej przez sąd administracyjny. Ustawodawca wprawdzie daje możliwość nieuwzględnienia wniosku strony pomimo spełnienia przez nią przesłanek do uzyskania określonego prawa, jednak w takiej sytuacji organ winien wytłumaczyć motywy podjęcia danego, niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia. Skoro ustawodawca wprowadził do systemu prawnego taką instytucję prawną jak dobrodziejstwo umorzenia należności z tytułu składek, to znaczy, że nie może stać się ona jedynie fikcją prawną, a przewidujący ją przepis - przepisem martwym. Organ winien wykazać, że dokonał dogłębnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowo zastosował przepis prawa, a motywy rozstrzygnięcia mają oparcie w obowiązującym stanie prawnym. Tymczasem organ uzasadniając swoje stanowisko w decyzji z dnia 18 lipca 2011 r. odniósł się do sytuacji majątkowej i zdrowotnej skarżącej bardzo ogólnie, wskazując jedynie, że w rodzinie B. B. występują problemy zdrowotne i finansowe a przedstawione w sprawie dowody nie wskazują na trwałe zagrożenie egzystencji skarżącej i jej rodziny. W ocenie organu zaistniałe problemy mają charakter przejściowy, a jak wynika z orzeczenia niezdolność skarżącej do pracy nie ma charakteru trwałego tj. została orzeczona do 31 marca 2013 r. Ponadto organ stwierdził, że zgodnie z oświadczeniem o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej z dnia 15 czerwca 2011 r. B. B. jest współwłaścicielką nieruchomości tj. gruntów rolnych o pow. 0,0429 ha oraz domu w budowie o pow. 125 m², które mogą być przedmiotem egzekucji. Ze świadczenia rentowego skarżącej jest prowadzona skuteczna egzekucja przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...]. Zauważyć należy, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych uzasadniając zaskarżoną decyzję wskazał, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości rolnej o pow. 0,0429 ha, okoliczność ta nie wynika jednak z oświadczenia o stanie majątkowym znajdującego się w aktach sprawy. W rozpoznawanej sprawie za niewystarczające należy uznać uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie analizy przesłanek o jakich mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Brak szczegółowych ustaleń powoduje, że decyzja jest nieczytelna i narusza zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji brak również odniesienia do faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, do czego zobowiązany był na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na to, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, wskazanych w przepisach prawa (art. 107 § 3 k.p.a.), jej ocena wymyka się spod kontroli dokonywanej w postępowaniu przed sądem administracyjnym, która jak wskazano na wstępie, w przypadku decyzji uznaniowych sprowadza się do oceny prawidłowości zgromadzonego, przez organ administracji, materiału dowodowego oraz wniosków wyciągniętych z jego oceny. Zakład Ubezpieczeń Społecznych musi wobec tego zestawić ponoszone przez skarżącą wydatki i wszystkie uzyskiwane dochody, przy uwzględnieniu minimum socjalnego, i na tym tle wyjaśnić, na jakiej podstawie przyjmuje tezę o realnej możliwości spłaty istniejącego zadłużenia bez pozbawiania skarżącej oraz jej rodziny niezbędnych środków życiowych. Reasumując, w świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że ustalenia dokonane przez organ są niepełne i w konsekwencji niewyczerpująco rozpatrzone, co doprowadziło do wydania decyzji o nieprzekonującej treści, przez co dopuszczono się naruszenia reguł procesowych zawartych w art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Tym samym nie dokonano ustalenia istnienia przesłanek istotnych z punktu widzenia wymogów zawartych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia MGPiPS. Podkreślić należy, że wskazane naruszenie przepisów postępowania doprowadziło do tzw. błędu subsumcji polegającym na uznaniu, że w ustalonym przez organ administracji stanie faktycznym wymienione przepisy prawa materialnego nie znajdują zastosowania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przy ponownym rozpoznaniu sprawy – mając na uwadze powyższe rozważania – winien wykazać, że dokonał dogłębnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowo zastosował przepis prawa, a motywy rozstrzygnięcia mają oparcie w obowiązującym stanie prawnym. Mając na uwadze powyższe i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 i art. 250 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu Sąd orzekł na mocy § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 490). Do kwoty tej doliczono koszty pełnomocnika z urzędu, do których rozliczenia zobowiązał Sąd I instancji Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku (k. 61).