I SA/Gd 1203/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Ł.D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z 20 lipca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.)(dalej: k.p.a.) w związku z art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.) umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku Ł. D. z 10 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r.. W uzasadnieniu stwierdzono, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W sprawie płatnika Ł. D. ustalono, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu opłacenia należności z tytułu składek za okres maj 2020 r.. Po ponownej analizie sprawy decyzją z 4 grudnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) (dalej k.p.a.) oraz art. 31 zq ust. 8 w zw. z art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję z dnia 20 lipca 2020 r.. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie płatnik składek złożył prawidłową deklarację rozliczeniową Zakładu Ubezpieczeń Społecznych DRA za miesiąc maj 2020 r. w dniu 7 sierpnia 2020 r., co oznacza, iż płatnik składek wymaganą deklarację rozliczeniową złożył po terminie wskazanym przez ustawodawcę. Jednocześnie stwierdzono, iż płatnik składek w stosunku do należności za miesiąc maj 2020 r. nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej. Następnie decyzją z 30 grudnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) (dalej k.p.a.) oraz art. 31 zq ust. 8 w zw. z art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.), uchylił w całości decyzję z 20 lipca 2020 r. znak: [...] odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres maj 2020 r. i orzekł o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres maj 2020 r. w wysokości 609,14 zł. W uzasadnieniu wskazano, że po ponownej analizie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał, że pomimo złożenia deklaracji rozliczeniowych po 30 czerwca 2020 r. na koncie płatnika nie powstały błędy uniemożliwiające zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek, z co za tym idzie uznał, że stronie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności wskazanych w sentencji decyzji. Następnie skarżącemu została doręczona kolejna decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 stycznia 2021 r. odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, ubezpieczenie zdrowotne za okres marzec, kwiecień oraz maj 2020 r.. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazując na sprzeczność zaskarżonej decyzji z uprzednio wydanymi decyzjami z dnia 30 grudnia 2020 r. oraz niedopuszczalność sytuacji, w której w obrocie prawnym istnieją sprzeczne ze sobą decyzje rozstrzygające tę samą materię w odniesieniu do tego samego adresata. Skarżący nie uzyskał odpowiedzi na złożone odwołanie od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Natomiast, po upływie 6 miesięcy, doręczona została decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 lipca 2021 r. stwierdzająca nieważność decyzji Zakładu z dnia 30 grudnia 2020 r, którą Zakład orzekł o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, osobie prowadzącej pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za wskazany okrres, jeżeli prowadziła działalność przed wskazanym dniem i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu za który jest składany wniosek o zwolnienie, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność. Zgodnie z art. 31 zq pkt 3 cyt. ustawy - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek o których mowa w art. 31 zo, jest złożenie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za miesiące, których ma dotyczyć zwolnienie. Dokumenty te należało złożyć nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że zgodnie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych płatnik składek zwolniony jest z ich składania. Stwierdzono, że na koncie płatnika składek (NIP: [...]), na 30 czerwca 2020 r. brak jest deklaracji rozliczeniowych za miesiące marzec, kwiecień oraz maj 2020 r. W związku z powyższym stronie nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r.. Wskazano, że jak stanowi art. 83 a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe, zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oznacza, iż ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych expressis verbis określa, iż decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być uchylone, zmienione lub unieważnione przez Zakład tylko z urzędu. Wyjaśniono, że powyższy zapis ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi normą szczególną wobec przepisów K.p.a. regulujących kwestie uchylania, zmieniania lub unieważniania decyzji, stanowiących tutaj normę ogólną, co koreluje również z postanowieniami art. 123 ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W skardze na decyzję z dnia 9 lipca 2021 r. stwierdzającą nieważność decyzji Zakładu z dnia 30 grudnia 2020 r., Ł. D. zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 pkt. 7 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż decyzja, której nieważność stwierdzono zaskarżoną decyzją zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez błędne uznanie, iż skarżący był zobowiązany do przesłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., co stanowiło warunek zwolnienia z opłacania składek, podczas gdy w rzeczywistości skarżący był zwolniony z obowiązku ich składania. Mając na względzie postawione zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. w całości. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 31 zo ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy/Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r., - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie, w myśl art. 31zq ust. 3 tej ustawy, deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8, należnych za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. - do dnia 31 października 2020 r., a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 10, należnych za listopad 2020 r. - do dnia 31 grudnia 2020 r. chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Organ stwierdził nieważność decyzji uwzględniających wniosek skarżącego wskazując, że do dnia 30 czerwca 2020 r., skarżący nie złożył dokumentów, a był do tego zobowiązany. Analizując powyższe, podkreślić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto należy zauważyć, że stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Ze wskazanego przepisu wynika obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy i zażądania od strony i przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów albo instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W niniejszej sprawie istotne jest także zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a., który stanowi gwarancję pewności i stabilności obrotu prawnego, a stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest weryfikacją decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym. W ocenie Sądu, zarówno samo procedowanie organu administracji w sprawie skarżącego, jak również uzasadnienie zaskarżonej decyzji, która została wydana w trybie nadzwyczajnym wskazują, iż organ administracji nie wykazał należytej staranności w tak istotnej sprawie jaką jest pomoc publiczna dla przedsiębiorców w czasie pandemii. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. w wydanej decyzji powołał się na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., jednakże nie wskazał przepisu prawa materialnego, który taką nieważność z mocy prawa by przewidywał. Tymczasem wada nieważności decyzji z mocy prawa musi wynikać z treści przepisu szczególnego. Tylko jeżeli istnieje przepis przewidujący nieważność z mocy prawa, możliwe jest wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Musi istnieć przepis materialny w sposób wyraźny przewidujący sankcję nieważności w przypadku określonej wadliwości decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 402/15. Tymczasem Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. takiego przepisu w zaskarżonej decyzji nie przywołał. W uzasadnieniu decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. przywołał natomiast treść przepisów art. 31zo ust. 2 i 4 oraz 31zq ust.3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych regulujących prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Następnie organ administracji stwierdził, iż na koncie skarżącego brak jest deklaracji za wskazane miesiące i tym samym nie przysługuje mu prawo do zwolnienia. Tymczasem stosownie do treści art. 31 zq ust. 1 i 3 ustawy za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r, chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Jak wynika z zacytowanego wyżej przepisu złożenie przez płatnika wniosku o zwolnienie ze składek w trybie art. 31 zo ustawy COVID-19 nie zwalnia płatnika z obowiązku wysyłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych. Jednakże obowiązek ten nie dotyczy płatników, którzy zostali zwolnieni z obowiązku złożenia tych dokumentów. Skarżący Ł. D. twierdzi, że spełniał dyspozycję tego przepisu tj. był zwolniony z tego obowiązku. Organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie wyjaśnił, na gruncie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dlaczego uznał, iż skarżący nie był zwolniony nie był zwolniony z obowiązku przekazywania do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokumentów rozliczeniowych. Zasady zwalniania z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych reguluje art. 47 ustaw o systemie ubezpieczeń społecznych. Takie procedowanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. nie spełnia wymogów uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji administracyjnej. Zawarte w tej kwestii wyjaśnienia w odpowiedzi na skargę nie wyczerpują tego obowiązku, gdyż to decyzja administracyjna, a nie pismo do Sądu, podlegają kontroli pod kątem legalności. Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mając na uwadze, że skarżący nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu. Ponadto, uwzględniając cel zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, jakim jest zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego oraz trwający nadal stan epidemii, nie tylko organ rozważy zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, dodanych ustawą z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.), ale także uzasadni stanowisko co do obowiązków skarżącego w zakresie wnioskowania o ulgę, jak też w sposób zgodny z prawami oceni, czy w sprawie występują przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Z uwagi na powyższe, stwierdzając naruszenie powołanych przepisów k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.