I SA/Gd 1236/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 18 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 lipca 2013 r., Wojewoda, na podstawie art. 34 § 1 i 2, w związku z art. 17 § 1a i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz.1015 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a." oraz art. 124 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 3 lipca 2013r. o nieuwzględnieniu zarzutów, co do niezasadnego prowadzenia wobec M. K. postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 9 czerwca 2011 r. nr [...], obejmującego należność z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego nr [...] w wysokości 300 zł. Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania egzekucyjnego zobowiązany, M. K. złożył zarzuty: nieistnienia obowiązku, błędu co do osoby zobowiązanego; braku uprzedniego doręczenia upomnienia oraz niespełnienie wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. W ślad za pismem z dnia 7 lipca 2011 r. organ egzekucyjny - Naczelnik Urzędu Skarbowego przekazał Wojewodzie jako wierzycielowi wniesione przez M. K. zarzuty co do prowadzonego postępowania egzekucyjnego w administracji, celem zajęcia stanowiska. Postanowieniem z dnia 3 lipca 2013r. wierzyciel uznał wniesione zarzuty za nieuzasadnione. Odnosząc się do zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 u.p.e.a.) Wojewoda podkreślił, że zobowiązany nie zgłosił organom ścigania domniemanego sfałszowania podpisu i danych osobowych na kwestionowanym mandacie karnym, mimo że został poinformowany o możliwości złożenia stosownego zawiadomienia. Ustosunkowując się do zarzutu z art. 33 pkt 7 u.p.e.a., tj. braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, wierzyciel wskazał, że upomnienie nie jest wymagane zgodnie z § 13 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137 poz. 1541), gdy egzekucja dotyczy należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Wojewoda nie uznał również zasadności zarzutu niespełnienia wymogów stawianych tytułowi wykonawczemu, ponieważ zawierał on wszystkie elementy określone w art. 27 u.p.e.a. W zażaleniu na to postanowienie M. K. wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a. Postanowieniem z dnia 18 lipca 2013 r. Wojewoda ponownie uznał wniesione zarzuty za nieuzasadnione, podtrzymując dotychczasową argumentację. W ocenie Wojewody nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku zobowiązanego o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a. tj. w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania. W niniejszej sprawie wierzyciel nie występował bowiem z żądaniem zawieszenia postępowania egzekucyjnego, lecz zawieszenie nastąpiło z urzędu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisane postanowienie M. K. wniósł o jego uchylenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W ocenie skarżącego organ egzekucyjny oraz wierzyciel prowadzą postepowanie w sposób przewlekły. Na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz złożył do akt sprawy kopię postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 30 kwietnia 2014 r. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku skarżącego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], obejmującego należność z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego nr [...] w wysokości 300 zł. Uzasadniając stanowisko w sprawie pełnomocnik skarżącego podkreślił, że trwająca ponad rok bezczynność organu uzasadniała umorzenie postępowania już na wcześniejszym jego etapie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż w świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Badając zaskarżone postanowienie zgodnie z opisanymi powyżej zasadami Sąd doszedł do przekonania, że podlega ono uchyleniu, jednakże z innych przyczyn niż te, które zostały podniesione w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela co do zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak wynika z powołanych jako podstawa prawna zaskarżonego postanowienia przepisów, zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.). O ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, do zażaleń na postanowienia, o których mowa w art. 34 § 2, wydanych przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia (art. 17 § 1a u.p.e.a.). Zgodnie zaś z art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Okolicznością, która przesądziła o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia jest fakt podpisania obu rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie przez tę samą osobę. Chodzi o postanowienie Wojewody z dnia 3 lipca 2013r. i wydane wskutek zażalenia skarżącego postanowienie z dnia 18 lipca 2013 r. Jak wynika z akt sprawy, autorem zaskarżonego postanowienia jest ta sama osoba, która orzekała w tej samej sprawie na poziomie pierwszej instancji. Na obu rozstrzygnięciach figuruje bowiem podpis działającej z upoważnienia Wojewody W.M., Kierownika Oddziału Mandatów w Wydziale Finansów i Budżetu. Działanie takie niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Art. 24 § 1 k.p.a., wskazuje przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Skoro wyłączenie następuje ex lege, dodatkowe orzekanie w tej sprawie, w drodze postanowienia, nie jest już konieczne. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5) k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, między innymi w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym – na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji wypada podkreślić, że udział tej samej osoby, przy wydawaniu postanowień w obu instancjach, stanowi istotne naruszenie prawa, dające w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Co prawda art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi o osobie, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jednakże wykładnia celowościowa tego przepisu nakazuje stosowanie go również do postanowień, zwłaszcza rozstrzygających sprawę co do istoty. Celem tego przepisu jest bowiem zagwarantowanie stronie bezstronnego i sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, iż przeciwne stanowisko - że art. 24 k.p.a. nie ma zastosowania do postanowień - stanowiłoby zaprzeczenie idei zapewnienia bezstronności podczas ponownego rozpoznania sprawy. Ta właśnie idea - w postępowaniu przekładająca się na zasadę bezstronności i będącą wyrazem tej zasady instytucją wyłączenia pracownika od ponownego rozpoznania sprawy, w której wydawał już decyzję (w niniejszej sprawie - postanowienie) - legła u podstaw założeń ustawodawcy podczas konstruowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Środek zaskarżenia przewidziany w sprawie ma co prawda specyficzny charakter. Rozpatrywany jest w istocie przez ten sam organ, który wydał postanowienie w pierwszej instancji, co zbliża go do instytucji przewidzianej w art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art.17 § 1a u.p.e.a. Niewątpliwie jednak, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje tym bardziej zastosowanie także w tym przypadku. W konsekwencji, w sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia, od którego złożono zażalenie w trybie art.17 § 1a u.p.e.a. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09, ONSAiWSA 2010/5/82, LEX nr 579940), przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Należy zatem a contrario przyjąć na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie tym pracownikiem Wojewody, podlegającym wyłączeniu, jest W. M., Kierownik Oddziału Mandatów w Wydziale Finansów i Budżetu, która podpisała oba wydane w sprawie postanowienia. Instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej jest jednym z elementów gwarancji prawa do obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zatem wydanie decyzji (w niniejszej sprawie postanowienia) po złożeniu wniosku o ponowne jej rozpatrzenie przez tę samą osobę niewątpliwie świadczy o uchybieniu tej gwarancji (zob.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2011 r., II SA/Wa 617/11 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Także Trybunał Konstytucyjny podkreślił w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07, że "w odczuciu społecznym znacznie gorzej zostanie oceniona decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdyż decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu. Taka sytuacja może mieć także negatywny wpływ na zaufanie obywateli do działań administracji publicznej". Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja (postanowienie) wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji charakteru stwierdzonej wadliwości Sąd uznał za przedwczesne wypowiadanie się o zarzutach merytorycznych skargi wobec uchylenia zaskarżonego postanowienia. Rzeczą organu ponownie rozpatrującego sprawę, będzie uwzględnienie przedstawionej wyżej oceny prawnej i wyeliminowanie udziału w fazie postępowania zażaleniowego pracownika, który uczestniczył w wydaniu rozstrzygnięcia na etapie I instancji. W toku dalszego postępowania organ dokona również oceny okoliczności podniesionej przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r., a mianowicie wydania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego postanowienia z dnia 30 kwietnia 2014 r. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku skarżącego na podstawie spornego tytułu wykonawczego nr [...], obejmującego należność z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego nr [...] w wysokości 300 zł. Zważywszy na powyższe, w punkcie 1 sentencji Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia podjęto zgodnie z art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.