I SA/Gd 1242/03

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA E. Anyżewska, Sędziowie NSA E. Rischka, M. Tomaszewska (spr.), Protokolant Zuzanna Baca, po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 10 września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do administracyjnego postępowania egzekucyjnego tytułów wykonawczych oddala skargę I SA/Gd 1242/03 U z a s a d n i e n i e Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec pani B. J. zam. [...], w oparciu o tytuły wykonawcze (30 szt.) wystawione w dniu 18.07.2003 r., obejmujące nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego od miesiąca listopada 2000 r. do marca 2003 r. na łączną kwotę należności głównej 8.800,00 zł. Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia 25.07.2003 r. [...] odmówił przyjęcia ww. tytułów do realizacji, powołując się przy tym na unormowanie prawne zawarte w § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22.11.2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541 z późn. zm.). Na powyższe postanowienie, wierzyciel pismem z dnia 04.08.2003 r. wniósł zażalenie, w którym powołując się na art. 19 § 1 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968), § 6 ust. 5 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22.11.2001 r. oraz wytyczne Ministra Finansów, zawarte w piśmie z dnia 07.01.2002 r. znak SPI/S-861-739-OS-5185/2001 – stwierdził brak podstaw do odmowy przyjęcia przedmiotowych tytułów do realizacji przez organ egzekucyjny, w przypadku nie wyczerpania środków egzekucyjnych przysługujących niektórym wierzycielom. Dalej podał, że zobowiązana nie pobiera bieżącego świadczenia z funduszu alimentacyjnego, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, nie pobiera świadczenia w postaci emerytury lub renty oraz nie posiada rachunku bankowego. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia 10 września 2003 r. Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając postanowienie organ odwoławczy podał: Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, przyjęcia do realizacji na drodze administracyjnego postępowania egzekucyjnego tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, obejmujących nieuregulowane przez panią B. J. nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W świetle znowelizowanych unormowań ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968), tj. art. 19 § 4 – organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń – jest dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Szczególny zaś tryb postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności normuje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22.11.2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541 ost. zm. Dz.U. z 2003 r. Nr 9, poz. 106). W myśl ust. 3 § 6 cytowanego rozporządzenia – w przypadku, gdy wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na terenie którego znajduje się majątek zobowiązanego. W przedmiotowej sprawie, skoro wierzyciel wiąże skuteczność wszczęcia i prowadzenia egzekucji z majątkiem zobowiązanej znajdującym się ewentualnie w miejscu jej zamieszkania tj. w K. – przedmiotowe tytuły wykonawcze winny zostać skierowane najpierw do Oddziału ZUS właściwego terenowo dla miejsca jej zamieszkania. W przypadku skierowania tytułu wykonawczego do realizacji przez naczelnika urzędu skarbowego, wierzyciel winien w pierwszym rzędzie podjąć działania zmierzające do realizacji obowiązku, dopiero bowiem bezskuteczność prowadzonej przez niego egzekucji daje mu uprawnienie do skierowania tytułu do właściwego miejscowo organu egzekucyjnego. Powyższe wynika z § 6 ust. 5 ww. rozporządzenia, co też potwierdza treść pisma Ministra Finansów z dnia 07.01.2002 r. Nr SPI/S-861-739-OS-5185/2001. Stanowi ono, iż nie jest zasadne odmówienie przyjęcia do realizacji przez naczelników urzędów skarbowych tytułów wykonawczych wierzycieli będących jednocześnie organami egzekucyjnymi uprawnionymi do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, jednakże w przypadku gdy prowadzona egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna. W takiej sytuacji, zgodnie z § 6 ust. 7 – wierzyciel jest zobligowany do przekazania organowi egzekucyjnemu posiadanych informacji o majątku i źródłach dochodu zobowiązanego. Akta sprawy wskazują, że warunki przewidziane wskazanymi wyżej unormowaniami prawnymi nie zostały przez wierzyciela zachowane. Z tytułów wykonawczych skierowanych do Naczelnika Urzędu Skarbowego wynika bowiem, że zarówno Dyrektor Oddziału ZUS, jak również dyrektor terenowego oddziału ZUS właściwego dla miejsca zamieszkania zobowiązanej, nie wszczęli nawet egzekucji administracyjnej poprzez nadanie tytułom klauzuli wykonalności i doręczenie ich odpisów zobowiązanej. Nie podjęli również żadnych środków egzekucyjnych przysługujących mocą ustawy, zmierzających do wykonania obowiązku objętego tymi tytułami, co wynika z braku jakichkolwiek w nich zapisów. Biorąc powyższe, wierzyciel nie mógł stwierdzić, czy egzekucja podjęta i prowadzona przez niego osiągnęłaby zamierzony cel. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zgadzając się z przedstawionym powyżej stanowiskiem Dyrektora Izby Skarbowej wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia Dyrektora Izby jako niezgodnego z prawem. W ocenie skarżącego, odmowa przyjęcia do realizacji tytułów wykonawczych w przedmiotowej sprawie nie znajduje uzasadnienia w przepisach § 6 ust. 3 i 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Zwrot tytułów wykonawczych – jak to wskazał wierzyciel w zażaleniu skierowanym do Dyrektora Izby Skarbowej – może nastąpić na podstawie art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku, gdy: - obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej lub - tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § l i 2 cyt. ustawy. W przedmiotowej sprawie nie miała miejsca okoliczność, o której mowa w art. 29 § 2 ustawy. Dyrektor Izby Skarbowej w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się w ogóle do podnoszonej kwestii braku podstawy zwrotu tytułów, określonej w art. 29 § 2 cyt. ustawy. Uprzednie prowadzenie przez skarżącego egzekucji w ramach posiadanych uprawnień nie jest bezwzględnym warunkiem zasadności skierowania przez skarżącego egzekucji bezpośrednio do Naczelnika Urzędu Skarbowego. Skarżący mógł przecież w inny sposób, na podstawie obiektywnej oceny ustalonej sytuacji faktycznej dojść do przekonania, że egzekucja ta nie doprowadziłaby do realizacji tytułów wykonawczych. Tak też się stało w niniejszej sprawie. Nie jest zatem prawdą, że wierzyciel Oddział ZUS– z powodu braku wszczęcia egzekucji we własnym zakresie – nie mógł stwierdzić, że egzekucja nie przyniesie rezultatu. Odpowiadając na zarzuty skargi Dyrektora Izby Skarbowej podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) zważył, co następuje: Skargę należało uznać za nieuzasadnioną. Zgodnie z art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968) Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącone z bieżących świadczeń. W rozważanej sprawie wystawione tytuły wykonawcze dotyczyły nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego, czyli chodziło o świadczenie o charakterze pieniężnym. W rozdziale 3 wymienionej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustawodawca określił zasady prowadzenia egzekucji, stanowiąc w art. 26 § 4 ustawy, iż wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym (jak w niniejszej sprawie skarżący) przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Z użytego w przepisie tym zwrotu "przystępuje z urzędu" należy wnosić, iż nie od woli wierzyciela zależy to, czy skorzysta z przyznanego jemu w art. 19 § 4 ustawy uprawnienia. Przeciwnie jest on zobowiązany wszcząć z urzędu egzekucję administracyjną. Należy dodać, że z tak sformułowanej normy wynika jednoznacznie, iż wolą ustawodawcy było, aby proces egzekwowania należności pieniężnych maksymalnie przyspieszyć, a przez to w konsekwencji doprowadzić do pełnej ich efektywności. Jeżeli natomiast prowadzona egzekucja okaże się w całości lub w części bezskuteczna, wówczas stosownie do treści § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541) – wierzyciel kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W świetle powyższego należało podzielić stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż skarżący winien był w pierwszym rzędzie podjąć przyznane jemu ustawą działania zmierzające do realizacji obowiązku, a dopiero bezskuteczność ich uprawniała go do skierowania wystawionych tytułów wykonawczych do właściwego miejscowo organu egzekucyjnego. Skoro skarżący nie przystąpił do egzekucji na podstawie wystawionych tytułów wykonawczych, do czego zobowiązywał go przepis art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to tym samym nie zostały spełnione przesłanki uprawniające go do niezwłocznego przekazania tytułów wykonawczych do realizacji organowi egzekucyjnemu (§ 6 ust. 5 cyt. rozporządzenia). Ten stan rzeczy uprawniał więc – zdaniem Sądu – organ egzekucyjny do odmowy przyjęcia do realizacji wystawionych przez skarżącego tytułów wykonawczych. Należy dodać, iż odmowa ta nie została dokonana na podstawie art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w oparciu o wskazane powyżej uregulowania. Z tych też względów Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w wyroku.