I SA/Gd 1260/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia WSA Marek Kraus, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi W.T. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. z dnia 15 maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej ( dalej jako: DIAS ), działając na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a § 2 w związku z art. 127 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a.; art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.), dalej jako u.p.e.a., po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez W.T., na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia 15 stycznia 2019 r. w części, w której odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w oparciu o tytuły wykonawcze o nr od [...] do [...] z dnia 22 października 2018 r. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie we wskazanej części. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy: Organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem - Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. wszczął wobec zobowiązanego W.T. postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...] z dnia 22 października 2018 r. Odpisy ww. tytułów wykonawczych zostały stronie doręczone w dniu 5 listopada 2018 r. Pismami z dnia 14 listopada 2018 r. oraz z dnia 15 listopada 2018 r. zobowiązany wniósł zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie ww. tytułów wykonawczych. Razem z nimi zobowiązany złożył wnioski o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów (strona nie złożyła tego wniosku tylko w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 22 października 2018 r. Wnioski te nie zostały uwzględnione (o czym orzeczono postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. nr [...] z dnia 15 stycznia 2019 r. , a stanowisko to zostało podtrzymane w wyniku kontroli instancyjnej tego postanowienia dokonanej przez DIAS w odrębnym rozstrzygnięciu prawnym, tj. postanowieniu nr [...] z dnia 15 maja 2019 r. W tej sytuacji Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. wydał postanowienie nr [...] z dnia 15 stycznia 2019 r., którym: 1) połączył pisma stanowiące zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...] z dnia 22 października 2018 r.; 2) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tych tytułów wykonawczych. Zobowiązany w zażaleniu na to postanowienie wskazał, że zostało one wydane z naruszeniem: a) art. 61 a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 33 § 1 pkt 1, 2, 3, 4, 6, 8, 9 i 10 u.p.e.a. poprzez przedwczesną i bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym; b) art. 62 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym połączeniu pism stanowiących zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym; c) art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów. W konsekwencji wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ egzekucyjny. W wyniku rozpoznania zażalenia DIAS wydał zaskarżone postanowienie. W pierwszej kolejności organ wskazał, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym zostały zgłoszone po terminie, w związku z czym zachodziła konieczność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. Zarzuty powinny zostać złożone w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisów tytułów wykonawczych (zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). Przy czym, na obliczenie terminu wpływ mają podane poniżej uregulowania: a) jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu (art. 57 § 1 k.p.a.), b) jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą (art. 57 § 4 k.p.a.). Doręczenie odpisów tytułów wykonawczych miało miejsce w dniu 5 listopada 2018 r. (odpisy tytułów wykonawczych zostały doręczone zobowiązanemu do rąk własnych). Termin na złożenie zarzutów - uwzględniając treść powyższych przepisów - upływał w dniu 13 listopada 2018 r. (7 dni upływało w dniu 12 listopada 2018 r., jednakże termin ten należało przesunąć, jako że dzień ten został uznany ustawowo za wolny od pracy - na mocy ustawy z dnia 7 listopada 2018 r. o ustanowieniu Święta Narodowego z okazji Setnej Rocznicy Odzyskania Niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej - Dz. U. z 2018 r. poz. 2117). Złożenie przez W.T. zarzutów nastąpiło natomiast w dniu 15 listopada 2018 r. (w kancelarii Urzędu Skarbowego w B.). Stanowi to o niedochowaniu terminu przypisanego przez ustawę. DIAS wskazał dodatkowo, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów nie został uwzględniony, zaś w przypadku postępowania prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 22 października 2018 r. nie został w ogóle złożony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, W.T. zarzucił postanowieniu DIAS: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie; - art. 61 a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 33 § 1 pkt 1, 2, 3, 4, 6, 8, 9 i 10 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie; - art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia a także poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. 2018 r. poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych aktów z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu powodującym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, stwierdzić należy, że nie narusza ono prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniesionych przez skarżącego zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., dodanego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2010 r. Nr 6, poz. 18) i obowiązującego od dnia 11 kwietnia 2011 r. Wskazana wyżej nowelizacja kodeksu pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt III UK 16/15, publ. LEX nr 1814918). Na tym etapie rozważań podkreślenia wymaga, że w przypadku odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyr. NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 347/11, Lex nr 1219023). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że kwestią wymagającą oceny jest prawidłowość rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego, który w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów zgłoszonych z uchybieniem terminu. Przepisy u.p.e.a. nie regulują wprost sytuacji, gdy zarzuty zgłoszone zostaną przez zobowiązanego po upływie ustawowego terminu. W art. 34 § 4 u.p.e.a. jest jedynie mowa, że organ egzekucyjny "wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego". Zastosowany przez organ egzekucyjny art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie, wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite co do określenia w jakiej formie należy rozstrzygać zarzuty wniesione po terminie. We wszystkich orzeczeniach podkreśla się jednak, że uchybienie terminowi do wniesienia zarzutów powoduje bezskuteczność dokonanej przez stronę czynności procesowej (wyrok WSA w Krakowie z 3 sierpnia 2012 r., I SA/Kr 849/12 oraz powołane tam poglądy B. Adamiak i J. Borkowskiego, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2008, s. 335 i nast). W razie uchybienia terminowi do wniesienia zarzutów niektóre sądy uznają, że powinno się wówczas oddalić zarzuty (wyrok WSA w Białymstoku z 15 stycznia 2009 r., I SA/Bk 361/08) bądź pozostawić zarzuty bez rozpoznania (wyrok WSA w Poznaniu z 9 lipca 2008 r., I SA/Po 443/08), bądź umorzyć postępowanie w przedmiocie zarzutów (wyrok NSA z 24 października 2000 r., I SA/Ka 712/99; wyrok NSA z 8 lutego 1994 r. SA/Wr 1463/93), albo nie uwzględnić zarzutów z powodu ich wniesienia po upływie terminu (wyrok NSA z 1 października 1999 r., I SA/Lu 722/98; wyroki WSA w Łodzi z 24 kwietnia 2008 r., III SA/Łd 19/08, 9 lipca 2015 r. III SA/Łd 556/15). Sądy administracyjne akceptowały również rozstrzygnięcie przyjęte przez organy w sprawie niniejszej, czyli odmowę wszczęcia postępowania przez organ egzekucyjny pierwszej instancji w sprawie zgłoszonych zarzutów w związku z uchybieniem terminu do ich wniesienia (wyroki WSA w Gdańsku z 27 listopada 2013 r., I SA/Gd 1017/13, WSA w Olsztynie z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 843/14, WSA w Białymstoku z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 354/17). Do tego ostatniego poglądu przychylił się także Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 11 stycznia 2017 r. w sprawie II FSK 3770/14 wskazał, że niewątpliwie uchybienie terminowi do wniesienia zarzutów powoduje bezskuteczność dokonanej przez stronę czynności procesowej, co prowadzić może do zamknięcia drogi dalszego postępowania. W takiej sytuacji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwa będzie podstawa z art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. W ten sposób rozstrzygnięcie organu najpełniej wyraża konsekwencje w postaci bezskuteczności dokonanej przez stronę czynności procesowej. Stanowisko to podziela także sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni akceptując rozstrzygnięcie podjęte przez organy. Tym samym podkreślić należy, że wniesienie zarzutów po terminie jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tego stanu organ nie ma możliwości ich merytorycznego rozpoznania. Ustalenie, że zarzuty zostały złożone po terminie do dokonania tej czynności nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z analizy obowiązującej normy prawnej - art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Gdy organ stwierdzi, że zarzuty zostały wniesione z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do ich merytorycznego rozpoznania i ma obowiązek odmówić ich oceny. Powyższe czyni niezasadnymi podnoszone w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze do sądu administracyjnego zarzuty dotyczące braku merytorycznego ustosunkowania się przez organ egzekucyjny oraz organ nadzoru do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów, a tym samym nierozpoznania istoty sprawy. W konsekwencji nie było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów (jako złożonych po terminie). W tym stanie rzeczy DIAS zobligowany był do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia (w ww. części) jako zawierającego prawidłowe rozstrzygnięcie. Nie ma zatem racji skarżący, podnosząc, że zaskarżonym postanowieniem naruszono art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie. W ocenie Sądu kwestionowane postanowienie nie jest obarczone także innymi wadami wskazanymi w treści skargi, zatem winno się ostać w obrocie prawnym. Nie można przy tym powiedzieć, że postanowienia organów obu instancji zostały wydane przedwcześnie, jako że na ocenę rzeczonej sprawy (tj. weryfikację terminowości złożenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym) nie ma wpływu udzielenie skarżącemu rat i zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Nie ma podstaw, by rzeczone postępowanie wpadkowe nie zostało zakończone z uwagi na niepodejmowanie obecnie przez organ egzekucyjny czynności wykonawczych do majątku zobowiązanego (co stało się na mocy zawieszenia postępowania egzekucyjnego). Końcowo, należy wskazać, że Sąd rozstrzygając sprawę przychylił się do orzecznictwa sądów administracyjnych, z którego wynika, że wprawdzie art. 62 k.p.a. mówi tylko o możliwości prowadzenia jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony, jeśli spełnione są warunki w nim określone, ale tym bardziej można i należy prowadzić jedno postępowanie dotyczące tej samej strony, jeżeli te warunki również są spełnione (np. patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 1999 r. sygn. akt I SA 630/98, ONSA 2000/1/25, LEX 39211). W rozpatrywanej sprawie tak też się stało, organ I instancji prawidłowo połączył pisma stanowiące zarzuty w jedno postępowanie, z uwagi na tożsamość spraw i wydał jedno postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.