I SA/Gd 1278/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A z siedzibą w na decyzję Zarządu Województwa z dnia 25 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przyznanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa na lata 2007 - 2013 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 5 marca 2015 r. Zarząd Województwa zobowiązał Stowarzyszenie "A" do zwrotu środków przyznanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu o numerze [...] pn.: "(...)", realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa na lata 2007-2013 w łącznej wysokości 720 972,49 zł. Decyzją z 25 czerwca 2015r. Zarząd Województwa, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, uchylił swoją decyzję z 5 marca 2015 r. i orzekł zwrot tych środków w łącznej wysokości 723 389,88 zł. W uzasadnieniu Zarząd Województwa wskazał, że w dniu 21 października 2010 r. zawarto w G. umowę (aneksowaną czterokrotnie, ostatni aneks z dnia 22.11.2013r.) o numerze [...] o dofinansowanie projektu pn. "(...)" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa na lata 2007-2013 pomiędzy Województwem, a Beneficjentem – Stowarzyszeniem "A" (dowód: umowa o dofinansowanie z dnia 21.10.2010r., aneksy do umowy z dnia: 21.04.2011r., 16.12.2011 r., 24.09.2012 r., 22.11.2013 r.) W ramach przedmiotowej umowy o dofinansowanie określone zostały szczegółowe zasady dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. Zgodnie z zapisami umowy IZ RPO WP zobowiązała się do dofinansowania części wydatków kwalifikowanych poniesionych na realizację projektu na podstawie zweryfikowanego przez IZ RPO WP poprawnego wniosku o płatność. Beneficjent natomiast zobowiązał się do realizacji projektu w pełnym zakresie, w oparciu o wniosek o dofinansowanie, z należytą starannością w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zgodnie z Umową i jej załącznikami oraz z obowiązującymi przepisami prawa, a także w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celów zakładanych we wniosku o dofinansowanie (§ 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie). Ponadto, jako że Beneficjent nie spełnia kryteriów podmiotowych określonych w art. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, zapisami umowy o dofinansowanie zobowiązany został do udzielania zamówień, których wartość przekracza wyrażoną w złotych równowartość kwoty 14 000 euro, zgodnie z trybem przetargu, o którym mowa w art. 701-705 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeksu cywilnego (dalej: kc; § 11 ust. 4 umowy o dofinansowanie). Podkreślić należy, iż zgodnie z wiążącym Beneficjenta zapisem § 11 ust. 7 umowy o dofinansowanie w przypadku naruszenia ustawy Prawo zamówień publicznych, a także zasad określonych w Traktacie, dyrektywach UE oraz orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości dotyczących udzielania zamówień stosuje się korekty finansowe obniżające dofinansowanie, zgodnie z tzw. "Taryfikatorem" - dokumentem opracowanym przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (dalej: MRR; obecnie Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, dalej: MIR), określającym tryb postępowania i sposób nakładania korekt finansowych w procesie realizacji przedsięwzięć współfinansowanych z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (zwanym dalej: Taryfikatorem). W ramach przeprowadzonego audytu operacji Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa na lata 2007-2013 (dalej: RPO WP) UKS, będący Instytucją Audytową (czyli Instytucją która odpowiada za zapewnienie prowadzenia audytów w celu weryfikacji skutecznego funkcjonowania systemu zarządzania i kontroli programu operacyjnego) przeprowadził kontrolę na projekcie nr [...]. Podczas przeprowadzonych czynności audytowych wykryto szereg nieprawidłowości skutkujących niekwalifikowalnością części wydatków w ramach projektu. Ustalenia dokonane przez UKS zostały potwierdzone w Rocznym sprawozdaniu audytowym za okres od 01 lipca 2012r. do 30 czerwca 2013r. (dowód: Podsumowanie ustaleń dokonanych w Projekcie nr: [...] w ramach prowadzonego audytu operacji RPO WP; Roczne sprawozdanie audytowe zgodnie z art. 62 ust. 1 lit. D) ppkt (I) Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 za okres od 01 lipca 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. REGIONALNY PROGRAM OPERACYJNY WOJEWÓDZTWA). Ponadto, na mocy zapisów art. 26 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. 2014, poz. 1649 t.j. - dalej: uzppr) oraz § 13 umowy o dofinansowanie, w dniach 11.04.2013r. - 15.01.2014r. w związku z zakończeniem realizacji projektu oraz złożeniem przez beneficjenta wniosku o płatność końcową IZ RPO WP przeprowadziła kontrolę planową projektu, w trakcie której stwierdzono wystąpienie nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11.07.2006 r., ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej: rozporządzenie nr 1083/2006; Dz. Urz. UE L 210 z dnia 31.07.2006 r. ze zm.) (dowód: Pisma informujące o przeprowadzeniu kontroli o sygn. [...]: nr [...] z dnia 18.03.2013 r. oraz nr [...] dnia 22.03.2013 r.). Stwierdzone nieprawidłowości skutkowały nałożeniem korekt finansowych i obowiązkiem zwrotu otrzymanych środków. Końcowo Zarząd Województwa wyjaśnił, że zasadne było uchylenie decyzji z dnia 5 marca 2015 orzekającej o zwrocie kwoty 720.972,49 zł, albowiem błędnie wskazano w niej kwotę przypadająca do zwrotu i sposób zwrotu środków. Organ II instancji zwrócił uwagę na rozbieżność w zakresie kwoty wymaganej do zwrotu zawartej w Informacji Pokontrolnej nr [...] oraz w wezwaniu do zwrotu środków z dnia 25.04.2014r. W celu wyjaśnienia ww. różnicy w poczet materiałów dowodowych włączono Wykaz wydatków uznanych za niekwalifikowalne w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych z uwzględnieniem kwot wymaganych do zwrotu i dat, od których naliczane są odsetki określone jak dla zaległości podatkowych. Organ odwoławczy ustalił, że zgodnie z Informacją Pokontrolną kwota wydatków niekwalifikowalnych dla których środki zostały już wypłacone wyniosła 964 519,81 zł, z tego dofinansowanie do zwrotu w wysokości 723 389,88 zł. Z kolei zgodnie z wezwaniem do zwrotu (którym to kierował się organ pierwszej instancji) kwota wydatków niekwalifikowanych, dla których środki zostały już wypłacone wyniosła 961 296,63 zł, z tego dofinansowanie do zwrotu w wysokości 720 972,49 zł. Tym samym niezgodność dotyczy kwoty wydatków niekwalifikowalnych w wysokości 3 223,18 zł i środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w kwocie 2 417,39 zł. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z Informacją Pokontrolną kwota wydatków uznanych za niekwalifikowalne w przypadku wydatków na catering wyniosła 3 227,10 zł, z tego dofinansowanie z EFRR do zwrotu 2 420,33 zł (kwota ujęta we wniosku nr [...]). Zgodnie z ustaleniami organu II instancji, po uwagach IZ RPO WP z dnia 28 marca 2013 roku do wniosku o płatność dotyczących maksymalnych kosztów cateringu Beneficjent dokonał pomniejszenia wydatków kwalifikowalnych w korekcie wniosku o płatność z dnia 29.03.2013 r. o kwotę 3 223,18 PLN (EFRR 2 417,39). Niemniej ww. wydatek pokryty został z otrzymanej w ramach projektu zaliczki, toteż niezbędne jest objęcie tejże kwoty przedmiotową decyzją (dowód: Wykaz wydatków uznanych za niekwalifikowalne...). Z uwagi na powyższe prawidłowa kwota wydatków niekwalifikowanych, dla których refundacja została już wypłacona w przedmiotowym projekcie wyniosła 964 519,81 zł, z tego środki z EFRR w wysokości 723 389,88 zł stanowiące kwotę do zwrotu objęte przedmiotową decyzją. Zmianie uległ nadto rozkład kwoty wymaganej do zwrotu, z uwagi na konieczność uwzględnienia kwot przypadających na daną nieprawidłowość. Powyższe zgodne jest z treścią art. 207 ust. 9 ufp, gdzie wskazano, iż po bezskutecznym upływie terminu, określonego w wezwaniu Instytucja Zarządzająca wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy orzeka zwrot środków w sposób wskazany w sentencji decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji z 25 czerwca 2015r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7, 77 § 1 i 80 KPA, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie czy skarżący naruszył zasadę dążenia do uzyskania założonych efektów przy jak najniższej kwocie wydatku oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celów zakładanych we wniosku o dofinansowanie; 2. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 KPA polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 KPA obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 KPA; 3. art. 8 i 107 § 3 KPA przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności nieprecyzyjne wyjaśnienie dlaczego organ uznał, iż skarżący dopuścił się nieprawidłowości skutkujących niekwalifikowalnością części wydatków; 4. art. 8 KPA poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie decyzji Zarządu Województwa Nr [...] z dnia 5 marca 2015 r. oraz decyzji Zarządu Województwa Nr [...] z dnia 25 czerwca 2015 r.; 5. art. 107 § 2 KPA poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia wydanie różnych decyzji w analogicznych sytuacjach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, niezbędnym więc jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. Z 2013 r., poz. 885 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, została uregulowana procedura dochodzenia zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. W określonych w art. 207 ust. 9 u.f.p. okolicznościach organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. W art. 207 ust. 12 u.f.p. przewidziano procedurę odwoławczą od tej decyzji. Otóż, w przypadku gdy decyzję w pierwszej instancji wydała instytucja zarządzająca, beneficjent może zwrócić się do tej instytucji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy czym do wniosku tego stosuje się ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu przypomnieć trzeba podstawową zasadę postępowania administracyjnego zawartą w art. 139 KPA zakazu reformationis in peius. Omawiana instytucja stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych prawa do obrony strony. Zapewnia jej bowiem swobodę w realizowaniu prawa do odwoływania się od decyzji I instancji, bez ryzyka pogorszenia swojej sytuacji. Zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej odwołującego. Daje on gwarancję stronie, iż wniesione odwołanie spowodować może co najwyżej utrzymanie jej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie spowoduje jej pogorszenia. Na podstawie art. 139 w związku z art. 15 KPA zakaz reformationis in peius obowiązuje zarówno w postępowaniu głównym, jak i w nadzwyczajnych postępowaniach administracyjnych. Zakaz reformationis in peius, na mocy art. 127 § 3 KPA, ma zastosowanie przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przyjmując jako zasadniczy element prawa odwołania oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zasadę zakazu reformationis in peius, dopuszczone się wyjątki ale tylko gdy decyzja organu rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wprawdzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie określają definicji legalnej pojęcia "rażącego naruszenia prawa", jednak w literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż "rażące naruszenie prawa" to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Sytuacja taka ma miejsce, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić przez proste ich zestawienie ze sobą. Jednocześnie naruszenie prawa musi być tego rodzaju, że niemożliwe będzie zaakceptowanie danej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa i powinna ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i nie budzący wątpliwości. Zatem to naruszenie tego rodzaju, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Warszawa 2011, s. 962 – 963). Należy również podnieść, iż każdorazowo, gdy organ odwoławczy orzeka na niekorzyść strony odwołującej się obowiązany jest wykazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius Orzeczenie na niekorzyść strony, która wniosła odwołanie i brak wskazania przez organ przesłanek uzasadniających podstawy do odstąpienia od zasady nie orzekania na niekorzyść strony, stanowi naruszenie przepisu art. 139 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Zarząd Województwa nie wskazał na istnienie jakichkolwiek przesłanek uzasadniających wydanie, wbrew zakazowi reforamtionis in peius, decyzji pogarszającej sytuację skarżącej. Organ zauważył jedynie, że w decyzji z dnia 5 marca 2015 r. błędnie wskazano kwotę do zwrotu. Błędne wskazanie kwoty zwrotu (w oparciu o niewłaściwy dokument) nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, czy też rażące naruszenie interesu społecznego. Stanowi to ewidentne naruszenia zakazu określonego w art. 139 KPA, a uzasadnienie skarżonej decyzji nie wyjaśnia powodów odstąpienia od tej zasady (art. 107 § 1 kpa). Zdaniem Sądu ujawnione naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w przypadku braku możliwości odstąpienia od zakazu reformationis in peius rozstrzygnięcie sprawy byłoby inne. W tych okolicznościach Sąd uznał za przedwczesne wypowiadanie się co do merytorycznej zasadności stanowisk organu i skarżącego. W ocenie Sądu wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie Zarząd Województwa uwzględni przedstawione wyżej uwagi dotyczące zawartego w przepisie art. 139 KPA zakazu zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się oraz dopuszczalności odstąpienia od tego zakazu i wyda decyzję zgodną z prawem. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.