I SA/Gd 1302/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń,, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w z dnia 26 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor OR ARiMR), w wyniku rozpatrzenia zażalenia B. B. (dalej: strona, skarżąca), utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik BP ARiMR) z dnia 4 maja 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Z opisanego przez organ odwoławczy stanu faktycznego, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, wynikało, że w dniu 27 kwietnia 2015 r. B. B. wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o wypłatę pomocy na zalesianie (PROW 2007-2013) na rok 2015. Z ustaleń organu wynikało, że B. B. nabyła w drodze darowizny z dnia 28 października 2008 r. działkę ewidencyjną nr [...] o łącznej powierzchni 15,85 ha, której część o powierzchni 13,40 ha została zalesiona. Działka ta objęta była wnioskiem złożonym przez jej poprzedniego właściciela T. B. z dnia 28 września 2007 r. o przyznanie pomocy na zalesienie, w tym wsparcia na zalesienie, premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej. Wniosek ten rozstrzygnięty został decyzją z dnia 5 czerwca 2008 r., na mocy której Kierownik BP ARiMR przyznał T. B. pomoc na zalesianie w łącznej wysokości 139 092,00 zł, w tym płatność z tytułu wsparcia na zalesienie w wysokości 104.922,00 zł, premię pielęgnacyjną w wysokości 12.998,00 zł, płatną corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia oraz premię zalesieniową w wysokości 21.172,00 zł, płatną corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Następnie decyzją z dnia 2 kwietnia 2015 r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR stwierdzono wydanie decyzji z dnia 5 czerwca 2008 r. z naruszeniem przepisów prawa, tj. § 7 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. Nr 114, poz. 786 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, w myśl którego premia zalesieniowa, o której mowa w ust. 1 pkt 3, jest przyznawana rolnikowi uzyskującemu co najmniej 25 % dochodów z rolnictwa. Z akt przedmiotowej sprawy organ wywnioskował, iż T. B. nie spełniał wyżej opisanego warunku, zatem premia zalesieniowa mu nie przysługiwała. Dalej organ wskazał, że wnioskiem z dnia 25 listopada 2008 r. skarżąca w związku z nabyciem powyższej działki w drodze darowizny złożyła wniosek o przejęcie płatności. Zastosowanie mają zatem przepisy § 15 rozporządzenia, regulujące kwestie związane z przeniesieniem własności gruntów objętych wnioskiem na innego rolnika. Odnosząc się do wniosku strony z dnia 27 kwietnia 2015 r. organ zauważył, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie przyznania jej płatności na zalesianie, albowiem jest ona następcą prawnym uprawnień uzyskanych przez T. B., któremu premia zalesieniowa nie przysługiwała, nie spełniał bowiem warunków określonych w § 7 ust. 6 rozporządzenia, co wynika z decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 2 kwietnia 2015 r. o stwierdzeniu wydania decyzji z dnia 5 czerwca 2008 r. z naruszeniem prawa. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ), zwanej dalej k.p.a., albowiem postępowanie nie może być wszczęte z innych przyczyn. B. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie wraz z postanowieniem je poprzedzającym. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje tej decyzji z obrotu prawnego, w związku z czym strona może realizować uprawnienia wynikające z decyzji z dnia 5 czerwca 2008 r. i żądać wypłaty premii zalesieniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. Nr z 2016 r., poz. 718, określanej dalej jako p.p.s.a.). Ponieważ prawo wspólnotowe począwszy od dnia 1 maja 2004 r. stało się częścią polskiego porządku prawnego, dokonywana przez Sąd ocena legalności decyzji dotyczy jej zgodności z prawem stanowionym, tak przez polskiego ustawodawcę, jak i ustawodawcę wspólnotowego. Z przepisu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności tylko do zarzutów i wniosków skargi. Tak rozumiejąc swoją rolę Sąd uznał, że w stanie faktycznym sprawy zaskarżone postanowienie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawą prawną wydania zaskarżonych postanowień był art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 k.p.a. przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Natomiast druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony. Postanowienie wydane na podstawie wymienionego przepisu ma charakter proceduralny. Sprawa niniejsza zainicjowana została wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2015 r., w którym skarżąca wystąpiła o przyznanie jej pomocy na zalesianie na rok 2015. Działkę gruntu, której dotyczy ten wniosek, skarżąca nabyła w drodze darowizny w dniu 28 października 2008 r., a ponieważ działka ta była już objęta wnioskiem z dnia 28 września 2007 r. o płatności na zalesienie złożonym przez T. B., zastosowanie ma § 15 rozporządzenia. Dotyczy on sytuacji, w której nastąpi przeniesienie własności lub współwłasności wszystkich gruntów objętych wnioskiem albo ich części na rzecz innego rolnika. Z ust. 1 tego przepisu wynika, że pomoc przysługuje temu rolnikowi, jeżeli (1) w terminie 35 dni od dnia przeniesienia własności lub współwłasności tych gruntów złoży on wniosek o pomoc do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek, o którym mowa w § 9 ust. 3; (2) zobowiąże się do kontynuowania realizacji zobowiązań, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 - 4 albo § 5 ust. 1 pkt 2; (3) uzyskuje on co najmniej 25 % dochodów z rolnictwa, w przypadku premii zalesieniowej, o której mowa w § 7 ust. 1 pkt 3. Zgodnie z § 15 ust. 2, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, rolnik, na rzecz którego została przeniesiona własność lub współwłasność gruntów, wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy, jeżeli przeniesienie własności lub współwłasności dotyczy wszystkich gruntów objętych wnioskiem o pomoc. Zgodnie zaś z § 15 ust. 4, przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku, gdy przeniesienie własności lub współwłasności gruntów objętych wnioskiem o pomoc nastąpiło po dniu wydania decyzji w sprawie przyznania pomocy na zalesianie. W niniejszej sprawie skarżąca nie kwestionuje, że w związku z nabyciem w dniu 28 października 2008 r. działki gruntu objętej wnioskiem z dnia 28 września 2007 r. o płatności na zalesienie złożonym przez T. B., zakres jej uprawnień co do przyznania płatności jest tożsamy z uprawnieniami T. B., wynikającymi z decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 5 czerwca 2008 r. Decyzją tą organ przyznał T. B. pomoc na zalesianie w wysokości 139.092,00 zł, w tym kwotę 104.992 zł z tytułu wsparcia na zalesianie, i kwotę 12.998 zł tytułem premii pielęgnacyjnej, płatne przez okres 5 lat oraz premię zalesieniową w wysokości 21.172 zł, płatną przez okres 15 lat. Wprawdzie decyzja ta wydana została wobec T. B., niemniej jednak prawa i obowiązki z niej wynikające zostały przeniesione na skarżącą w związku z nabyciem przez nią prawa własności powyższej działki po dniu wydania decyzji, zgodnie z powołanym wyżej § 15 ust. 4 rozporządzenia. Jak wynika z treści skargi, intencją strony jest skłonienie organu do wypłaty przyznanej na podstawie ww. decyzji premii zalesieniowej. Organ wypłaty tej bowiem nie realizuje, powołując się na decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia 2 kwietnia 2015 r. stwierdzającej wydanie decyzji z dnia 5 czerwca 2008 r. z naruszeniem prawa właśnie w zakresie przyznania owej premii. Strony nie są zgodne co do skutków prawnych rozstrzygnięcia polegającego na stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zdaniem organu, takie rozstrzygnięcie oznacza, że mimo iż decyzja ostateczna nie została formalnie wyeliminowana z obrotu prawnego, to jednak wynikające z niej uprawnienia nie mogą być realizowane. Skarżąca zajmuje z kolei stanowisko przeciwne, dążąc do uzyskania wypłaty premii na zalesienie. Abstrahując od kwestii, która ze stron tego sporu ma rację, podnieść należy, że złożony przez stronę w dniu 27 kwietnia 2015 r. wniosek o wypłatę pomocy na zalesianie na rok 2015 nie jest właściwą formą skłonienia organu do wypłaty premii na zalesianie, której źródłem jest - co bezsporne - decyzja wydana w dniu 5 czerwca 2008r. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Tak przyjmuje się zarówno w literaturze przedmiotu (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011 r.; teza 6 do art. 61a), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1385/11). Podkreślić należy, że czym innym jest przyznanie stronie uprawnienia, a czym innym skłonienie organu do jego realizacji. Skoro kwestia płatności na zalesienie do przedmiotowej działki ewidencyjnej gruntu nr [...], w tym premii zalesieniowej, jest objęta rozstrzygnięciem zawartym w nadal funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji z dnia 5 czerwca 2008 r., to organ nie może wszcząć i prowadzić postępowania w tym samym zakresie, a do tego zmierzał wniosek skarżącej. Prawidłowo zatem organ odmówił wszczęcia postępowania powołując się na przesłankę wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających zainicjowanie postępowania administracyjnego, jakkolwiek przyczyna ta nie jest związana z wydaniem decyzji z dnia 2 kwietnia 2015 r., jak uznał organ, ale z faktem funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z dnia 5 czerwca 2008 r., rozstrzygającej żądanie przyznania płatności na zalesienie (w tym premii zalesieniowej) do przedmiotowej działki gruntu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.