I SA/Gd 1308/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marzena Cybulska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 29 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 645 (sześćset czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] 2016 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] 2016 r., którą ustalono skarżącej B.K. kwoty nienależnie pobranych w latach 2011-2013 płatności z tytułu Programu rolnośrodowiskowego. Stan sprawy jest następujący: w latach 2011-2013 skarżąca występowała z wnioskami o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w tym do uprawy jabłoni domowej. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, organ I instancji) ostatecznymi decyzjami z [...] 2011 r., [...] 2013 r. oraz [...] 2013 r. przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową z tytułu Rolnictwa ekologicznego wariantu 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe oraz wariantu 2.4 Trwałe użytki zielone odpowiednio w kwotach: 7.524 zł i 257,40 zł (na rok 2011), 7.524 zł i 257,40 zł (na rok 2012) oraz 7.524 zł i 202,80 zł (na rok 2013). Wnioskiem z 14 maja 2014 r. skarżąca wystąpiła o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Kontrola przeprowadzona w gospodarstwie skarżącej 7 lipca 2014 r. wykazała, że uprawiane przez nią drzewa oraz krzewy nie spełniają wymogów określonych w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej jako: rozporządzenie z 2009 r.) oraz że skarżąca nie utrzymuje minimalnej obsady drzew i krzewów zgodnie z tabelą zawartą w załączniku Nr 3 do rozporządzenia z 2009 r. W toku kontroli zostały policzone drzewka kwalifikowane, za które przyjęto drzewka o średniej średnicy 15 mm i średniej wysokości 115 cm; z powodu zbyt małego wzrostu i niewystarczającej średnicy jako materiał kwalifikowany nie zostały uwzględnione wypady drzew owocowych spowodowane wymarznięciem oraz odrosty powyżej okulizacji. Zweryfikowano także powierzchnię zadeklarowaną przez skarżącą, na jakiej realizowano wariant 2.9 i stwierdzono, że wynosi ona 3,98 ha a nie 4,18 ha. Dnia 7 lipca 2014 r. skarżąca złożyła oświadczenie (które załączono do protokołu kontroli), w którym wyjaśniła, że co roku uzupełnia obsadę drzewek jabłoni, zgodnie z zaleceniami jednostki certyfikującej. Ostatnich nasadzeń dokonała w październiku 2013 r. Stwierdzone braki wystąpiły na skutek siły wyższej (ostrej zimy i wiosennych mrozów). Następnych nasadzeń skarżąca planuje dokonać na jesieni 2014 r. Decyzją z [...] 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] 2015 r., którą przyznano skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2014 z tytułu wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) w wysokości 202,80 zł oraz odmówiono przyznania płatności z tytułu wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych przez skarżącą płatności z tytułu Programu rolnośrodowiskowego przyznanych na rok 2011, 2012 i 2013, a następnie decyzją z [...] 2016 r. ustalił tę kwotę w łącznej wysokości 21.492 zł. Organ I instancji, jako podstawę rozstrzygnięcia, wskazał m.in. art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 ze zm.) oraz wyjaśnił, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. W uzasadnieniu przedstawił sposób obliczenia wysokości nienależnie pobranych przez skarżącą płatności, przeanalizował przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oraz zbadał przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, stwierdzając, iż w rozpatrywanej sprawie powyższe kryteria nie zostały spełnione. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, zaskarżoną decyzją z [...] 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia z 2009 r., nie zaś powoływane przez organ I instancji regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361). Obowiązek zastosowania w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia z 2009 r. wynika bowiem wprost z § 50 ust. 1-3 rozporządzenia z 2013 r. Z uwagi jednak na prawidłowo ustaloną przez organ I instancji kwotę płatności nienależnie pobranych przez skarżącą oraz niewystąpienie przesłanek wykluczających obowiązek ich zwrotu, organ odwoławczy uznał, że naruszenie to nie mogło być podstawą uchylenia decyzji organu I instancji. W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z załącznikiem Nr 3 do rozporządzenia z 2009 r., w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne, w wariancie m.in. 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) oraz 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania), rolnik zobowiązany jest do wykonywania na plantacji zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych oraz przeznaczania uzyskanego plonu na pasze, do bezpośredniego spożycia przez ludzi lub do przetwórstwa, a także do utrzymania minimalnej obsady drzew i krzewów, która dla jabłoni domowej wynosi 125 sztuk na hektar. Organ odwoławczy wskazał, że wymogi dla płatności rolnośrodowiskowej do działek rolnych użytkowanych jako sady zostały określone w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2009 r. Zgodnie z § 27 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r. w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika tych wymogów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości. Wysokość zmniejszeń płatności, w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne, w wariancie m.in. 2.9. i 2.10 w przypadku nieutrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów (granica błędu do 5% wymaganej obsady) została określona w załączniku Nr 7 do rozporządzenia z 2009 r. i wynosi 100%. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro w decyzji o przyznaniu skarżącej płatności rolnośrodowiskowych na rok 2014 stwierdzono naruszenie wymogów dla wariantu 2.9, to – zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 – należało ustalić kwotę nienależnie pobranych przez skarżącą płatności rolnośrodowiskowych w latach 2011-2013. Organ odwoławczy odniósł się do okoliczności podnoszonych przez skarżącą, w świetle których niespełnienie wymogów dla wariantu 2.9 wynikało z przymrozków, jakie wystąpiły w okresie wiosennym w 2014 r., co zostało podniesione przez nią w toku kontroli. Spowodowały one obumarcie części drzew, na co skarżąca nie miała wpływu, a ze względu na specyfikę uprawy sadowniczej brak było możliwości natychmiastowego uzupełnienia obsady drzew. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności nienależnie pobrana pomoc nie podlega zwrotowi, jeżeli zostaną one zgłoszone przez beneficjenta (osobę przez niego upoważnioną) na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent (upoważniona przez niego osoba) są w stanie dokonać tej czynności (art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 15, ze zm.). Skarżąca terminu tego nie dochowała, powołując się na wystąpienie wiosennych przymrozków dopiero w toku kontroli. Nie zgadzając się z powyższą decyzją B.K. zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, żądając jej uchylenia w całości. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 2 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych. W ocenie skarżącej organ nie wziął pod uwagę, że skarżąca podjęła działania naprawcze, polegające na uzupełnieniu obsady drzew w najbliższym możliwym terminie po wystąpieniu przymrozków wiosną 2014 r. Przypadek wystąpienia siły wyższej nie został przez nią zgłoszony na piśmie z trzech powodów: braku wiedzy, dokonanej przez nią oceny stanu drzewek, które – jak wskazała – ruszyły z wegetacją, jednak suchy okres letni spowolnił ich przyrost, powiadomienia o kontroli w gospodarstwie. Zdaniem skarżącej organy dokonały także nieprawidłowej kwalifikacji drzewek, przyjmując tylko te, których średnica wynosiła od 15 mm a ich wysokość od 115 cm, podczas gdy z rozporządzenia z 2009 r. wynika, że wartości te winny wynosić odpowiednio minimum 8 mm i 80 cm. Tym samym, jej zdaniem, została zdyskwalifikowana duża ilość nowych nasadzeń wykonanych w miejscach drzewek obumarłych, które spełniały minimalne wymagania materiału siewnego, co potwierdziła kontrola przeprowadzona w roku 2015. Wątpliwości skarżącej budzi także przyjęta minimalna obsada jabłoni domowej na 1 ha, która zgodnie z rozporządzeniem z 2009 r. winna wynosić 125 sztuk, a nie 119 sztuk. W ocenie skarżącej w sprawie doszło także do naruszenia punktu 75 i punktu 95 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, które polegało na odmowie przyznania jej płatności na rok 2014 dla wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności), mimo że brak było podstaw, aby przyjąć, że skarżąca dopuściła się zaniedbania, bądź też jej działania były celowe, a materiał szkółkarski nie spełniał minimalnych wymagań. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu skargi w kwestii przyjęcia przez organy jako materiał szkółkarski kwalifikowany wyłącznie drzewek o średniej średnicy 15 mm oraz średniej wysokości 115 cm organ wskazał, że z protokołu kontroli nie wynika, aby zastosowane kryteria były nieprawidłowe a jedynie, że za kwalifikujące się uznano drzewka o tych wymiarach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącej, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. O ile zatem sąd nie jest związany granicami skargi, to jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza zatem, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydanych w nim decyzji. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zaś decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, który utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR ustalającą skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu rolnośrodowiskowego, które zostały przyznane skarżącej na rok 2011, 2012 oraz 2013. Natomiast nie jest nią decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] 2015 r., którą m.in. odmówiono skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 z tytułu wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności). Mimo, że ustalenia w niej zawarte zostały wykorzystane w postępowaniu w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Istota sporu zatem sprowadza się do oceny, czy w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do ustalenia skarżącej kwot nienależnie pobranych przez nią płatności rolnośrodowiskowych w latach 2011-2013 w związku z niespełnieniem wymagań dotyczących wysokości i grubości uprawianych drzewek owocowych (jabłoni domowych) i nieutrzymywaniem przez skarżącą minimalnej ich obsady. Zauważyć należy, że zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 3 lit a) rozporządzenia z 2009 r., w przypadku Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne w wariancie m.in. dziewiątym i dziesiątym dotyczącym upraw sadowniczych i jagodowych, płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako sady, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku Nr 4 do rozporządzenia, jeżeli wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego. Szczegółowe wymagania dotyczące wytwarzania oraz jakości materiału siewnego, o którym mowa w powołanym przepisie, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. (Dz. U. Nr 29, poz. 189 ze zm.; dalej jako rozporządzenie z 2007 r.). Z załącznika Nr 9 B. II.1. Szczegółowe wymagania dotyczące wytwarzania i jakości materiału szkółkarskiego roślin sadowniczych i winorośli wynika, że dla drzewek owocowych elitarny i kwalifikowany materiał szkółkarski powinien spełniać następujące minimalne wymagania jakościowe: 1) wysokość powinna wynosić nie mniej niż 80 cm, mierząc od szyjki korzeniowej; 2) średnica pnia powinna wynosić nie mniej niż 8 mm, mierząc na wysokości 10 cm powyżej miejsca uszlachetniania; 3) powinny mieć korzeń główny i nie mniej niż 3 korzenie boczne albo wiązkę korzeni drobnych, albo korzenie przerastające całą objętość gleby w pojemniku. W załączniku Nr 3 Wymogi dla poszczególnych pakietów i wariantów do rozporządzenia z 2009 r., II. Pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne, 1 pkt 1 ustawodawca określił wymogi dla wariantu m.in. 2.9 i 2.10 Upraw sadowniczych i jagodowych. Są to: (-) wykonywanie na plantacji zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych oraz (-) przeznaczenie uzyskanego plonu na pasze, do bezpośredniego spożycia przez ludzi lub do przetwórstwa oraz utrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów, która dla jabłoni domowych wynosi 125 sztuk na 1 ha. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji dla celów niniejszego postępowania w sposób zupełnie dowolny przyjęły wymiary drzewek owocowych, które należy kwalifikować jako materiał szkółkarski. Tym samym bezpodstawnie przyjęto, że skarżąca nie utrzymywała minimalnej obsady drzew. Pomimo, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR odwołał się do § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2009 r., to całkowicie pominął tę część przepisu, która wprost odsyła do przepisów szczególnych, w których określone zostały wymagania dotyczące grubości i wysokości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego. Z treści dołączonego do akt raportu z czynności kontrolnych, przeprowadzonych 7 lipca 2014 r. (k. 84 i 100 akt administracyjnych) wynika, że jako materiał szkółkarski kwalifikowany przyjęte zostały drzewka o – co wymaga podkreślenia – nie minimalnej a średniej średnicy 15 mm i średniej wysokości 115 cm i tylko te drzewka zostały policzone. Pozostałe zaś nie zostały zaliczone jako materiał kwalifikowany z powodu zbyt małego wzrostu i niewystarczającej średnicy. W konsekwencji stwierdzono, że minimalna obsada drzew wyniosła mniej niż 119 sztuk na 1 ha. Ma rację skarżąca wskazując, że organy administracji przyjęły drzewka o wymiarach znacznie większych niż te określone przepisami rozporządzenia z 2007 r. Zdaniem sądu przyjęcie innych aniżeli wynikające z przepisów prawa wymogów, jakie spełniać powinny drzewa owocowe stanowi naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenia dotyczące ilości drzew owocowych o wymiarach minimalnych określonych w rozporządzeniu z 2007 r. mają istotne znaczenie dla prawidłowego określenia, czy skarżąca spełniła wymóg minimalnej obsady drzew (jabłoni domowych), która – jak wskazano w zaskarżonej decyzji na stronie 7 – wynosi 125 sztuk na 1 ha, a w konsekwencji, czy organy administracji uprawnione były do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych skarżącej w latach 2011-2013 i żądania ich zwrotu od skarżącej. Rozpatrując sprawę ponownie organ administracji uwzględni wyrażoną przez Sąd ocenę prawną w zakresie zastosowania przepisów rozporządzenia z 2007 r., które określają minimalną wysokość i średnicę pnia drzewek owocowych kwalifikowanych do minimalnej obsady, jaką powinna utrzymywać skarżąca, zgodnie z rozporządzeniem z 2009 r. Odnosząc się do zarzutu pominięcia przez organy administracji okoliczności wiosennych przymrozków w 2014 r. jako przypadku siły wyższej, czy też wyjątkowego zdarzenia, którego nie można było przewidzieć, a których wystąpienie wyklucza konieczność zwrotu płatności Sąd podziela stanowisko Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, że okoliczność ta nie mogła zostać wzięta pod uwagę ze względu na uchybienie przez skarżącą terminu do jej zgłoszenia. Co więcej, skarżąca okoliczność wystąpienia przymrozków wiosną 2014 r. podniosła po kilku miesiącach, tj. dopiero w toku kontroli, która miała miejsce 7 lipca 2014 r., a o której skarżąca została powiadomiona 4 lipca 2014 r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.