I SA/Gd 1348/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A z o.o. z siedzibą w na decyzję w z dnia 13 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 4 lipca 2013 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Inspektora Sanitarnego w na rzecz strony skarżącej kwotę 5.272 (pięć tysięcy dwieście siedemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 13 sierpnia 2013 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia 4 lipca 2013 r., nakładającą na "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. karę pieniężną w kwocie 83.600 zł za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G., po przeprowadzeniu oceny i badań bezpieczeństwa produktów zatrzymanych w sklepie "B" w G., przy ul. X, w związku z uzasadnionym podejrzeniem, że mogą one zagrażać zdrowiu lub życiu ludzi, wydał dwie decyzje opatrzone rygorem natychmiastowej wykonalności: [...] z dnia 2 kwietnia 2013 r. oraz [...] z dnia 7 czerwca 2013 r. Decyzjami powyższymi nakazał wycofanie z obrotu wyszczególnionych produktów oraz orzekł o ich zniszczeniu na koszt "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K., a także zakazał wprowadzania do obrotu powyższych produktów. Decyzja z dnia 2 kwietnia 2013 r. została utrzymana w mocy decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego decyzją z dnia 23 maja 2013 r., zaś od decyzji z dnia 7 czerwca 2013 r. strona nie wniosła odwołania. Organ odwoławczy podkreślił, że protokoły z badań przeprowadzonych w Narodowym Instytucie Leków w Warszawie zawierają jednoznaczną interpretację uzyskanych wyników, tj. że substancje zidentyfikowane w zbadanych próbkach produktów są środkami zastępczymi w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i stanowią zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Wobec zawartego w art. 44b ustawy 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U.2012.124) zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych oraz nałożonego, na właściwych państwowych inspektorów sanitarnych, w art. 44c, obowiązku zastosowania odpowiednio art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (DZ.U. 2011.212.1263), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nałożył na podmiot odpowiedzialny obowiązki wynikającej z ustępu 6 art. 27c powołanej ustawy. Konsekwencją udowodnienia w przeprowadzonym postępowaniu faktu, że "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. wprowadzała do obrotu w sklepie "B" w G. środki zastępcze, było wydanie na podstawie art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii decyzji o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej. Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że wysokość nałożonej kary pieniężnej uzależniona jest m.in. od ilości wprowadzonego do obrotu środka zastępczego. Wobec powyższego przedstawione przez organ pierwszej instancji uzasadnienie dotyczące miarkowania kary pieniężnej, mieści się w granicach dozwolonego uznania organu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła o uchylenie decyzji Państwowego Inspektora Sanitarnego. Decyzji zarzucono naruszenie: - art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 44b ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu niższego stopnia mimo bezzasadnego przyjęcia, że skarżący wprowadzał do obrotu w sklepie "B" w G. środki zastępcze; - art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu niższego stopnia mimo bezzasadnego oddalenie wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu z uzupełniającej opinii biegłej dr n. farm. A. B., mimo, że kategoryczne wnioski zawarte przez biegłą w protokołach badań nie zostały poparte żadnym merytorycznym uzasadnieniem; - art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt. 22 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach w zw. z art. art. 31 Rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu niższego stopnia mimo błędnego uznania przez organ niższego stopnia, że charakterystyki dołączone do ekspertyzy Protokołu badań: NI-0062-13 są dokumentami sporządzonymi zgodnie z ww. przepisami i stanowią one dowód tego, co zostało w nich stwierdzone; - art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 52a ust. 1 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu niższego stopnia mimo bezzasadnego i nieuzasadnionego nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 83.600 zł, w tym także o nieracjonalne i nieudowodnione przesłanki; - art. 8 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w taki sposób, że poważono zaufanie obywatela do organów Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, stawiając zarzut naruszenia przy wydawaniu decyzji przez organ pierwszej instancji właściwości miejscowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). Kierując się tą zasadą w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej. Właściwość organu to "prawna zdolność organu administracji (...) do podejmowania czynności w zakresie procesu administracyjnego, w tym i realizowania szczegółowych kompetencji do rozstrzygania spraw w drodze stosowania odpowiednich norm prawa materialnego" ( tak W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, PWN Warszawa 1998r,. str. 17). Jako że w postępowaniu administracyjnym właściwość jest jedną z podstawowych kwestii, na mocy art. 19 k.p.a. organy administracji zobowiązane zostały do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie przepisów o właściwości, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Takie stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w doktrynie. Dla przykładu warto tutaj przywołać stanowisko Małgorzaty Jaśkowskiej przedstawione w: M. Jaśkowska. A. Wróbel - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 943-949, jak również przywołane tam orzeczenia. Podkreślono tam konieczność istnienia prawidłowego upoważnienia przy zagadnieniu dekoncentracji kompetencji, stwierdzając, że decyzja wydana przez pracownika bez upoważnienia organu jest nieważna ( str. 945). Stwierdzono również, że brak klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu nakłada na organ czy sąd kontrolujący obowiązek ustalenia istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu organu (tamże str. 946 i nast.). Jedynie wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. powoduje, że pomimo naruszenia przepisów o właściwości nie stwierdza się nieważności decyzji dotkniętej taką wadą. W myśl art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji ustala się według przepisów o zakresie jego działania i niewątpliwie na podstawie przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środka zastępczego jest państwowy inspektor sanitarny. Przepis art. 52a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii stanowi, że karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, właściwy państwowy inspektor sanitarny. Przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej regulują kwestię właściwości instancyjnej w sprawach rozstrzyganych przez organy inspekcji sanitarnej. Art. 12 ust. 1 stanowi, że w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach należących do zakresu zadań i kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, organem właściwym jest państwowy powiatowy lub państwowy graniczny inspektor sanitarny, z zastrzeżeniem ust. 1a. Przepis art. 12 ust. 2 pkt 1 stanowi natomiast, że w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest w stosunku do państwowego powiatowego i państwowego granicznego inspektora sanitarnego - państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie regulują kwestii właściwości miejscowej. Zastosowanie w tej kwestii mają zatem na podstawie art. 37 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 21 § 1 k.p.a. Właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się: 1) w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości; 2) w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy - według miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony; 3) w innych sprawach - według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. W świetle powyższego właściwość miejscową organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej wymierzającego karę pieniężną za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych, w przypadku osoby prawnej, ustala się według miejsca jej siedziby. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że w sprawie jest bezsporne, iż siedziba spółki wprowadzającej do obrotu środki zastępcze znajduje się w K. Tym samym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. nie był właściwy miejscowo do orzekania w sprawie nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej w trybie art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zaś Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, rozpoznając wniesione odwołanie, nie zauważył rażącego naruszenia przepisów o właściwości przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej i utrzymał ją w mocy. Zgodnie z art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 Kpa lub w innych przepisach. Skoro w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, występowanie przyczyny określonej w art.156 § 1 pkt 1 Kpa, koniecznym stało się stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wobec stwierdzenia nieważności decyzji wskutek naruszenia przepisów o właściwości miejscowej przedwczesne stało się rozpatrzenie pozostałych zarzutów. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a., zasądził na rzecz skarżącego od organu administracji.