I SA/Gd 1351/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus, Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Claudia Kozłowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Wnioskiem z dnia 17 marca 2014 r. J.B. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należnych od niego składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od marca 2009 r. do grudnia 2012 r. w związku z prowadzoną pozarolniczą działalnością gospodarczą. Wnioskodawca wskazał, że prowadził działalność pozarolniczą, jednakże podlegał ubezpieczeniu rolniczemu w związku z posiadaniem gospodarstwa rolnego. O obowiązku podlegania ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej został poinformowany dopiero, gdy KRUS wydał decyzję o ustaniu ubezpieczenia rolniczego. Obecnie, z powodu złego stanu zdrowia wnioskodawcy sytuacja finansowa prowadzonej przez niego działalności jest zła i brak jest możliwości spłacenia wszystkich zaległości z tytułu składek. W ocenie wnioskodawcy w jego sprawie zachodzi całkowita nieściągalność należności. Wnioskodawca ubiega się też o umorzenie części należnych od niego składek w oparciu o ustawę z dnia 9 listopada 2012r o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., Nr 1551). Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu 15 maja 2014 r., decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, uznając że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskujący J.B. uzyskuje dochody z prowadzonej działalności gospodarczej. Nadto jest właścicielem nieruchomości i pojazdu samochodowego. Gospodarstwo domowe prowadzi samodzielnie ponosząc bardzo niskie koszty utrzymania i nie jest objęty pomocą Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wnioskodawcy są skutecznie egzekwowane przez naczelnika Urzędu Skarbowego. Organ uznał więc, że w przypadku J.B. nie zachodzi zatem całkowita nieściągalność należności stanowiąca podstawową przesłankę ich umorzenia zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarżący w dniu 16 czerwca 2014 r. złożył do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie jego sprawy, i umorzenie należnych od niego składek. W dniu 1 września 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał nową decyzję w sprawie utrzymując w mocy decyzję z dnia 15 maja 2014 r. Wskazał, że w sprawie w dalszym ciągu nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. W ocenie organu skarżący nie wykazał też żadnych przesłanek umorzenia należności, określonych przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z § 3 rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany płatnik składek, będący jednocześnie ubezpieczonym wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem ZUS J.B. nie wykazał żadnych okoliczności, które dowodziłyby, że nie jest w stanie opłacić wszystkich należności z tytułu składek ze względu na stan majątkowy lub sytuację rodzinną, czy przewlekłą chorobę. Wnioskodawca bowiem, mimo choroby nadal prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą i osiąga z tego tytułu dochody. Zakład prowadzi skuteczną egzekucję należnych składek. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do umorzenia składek i odsetek za zwłokę należnych od skarżącego. Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję ZUS skargę, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. W opinii skarżącego w sprawie nie uwzględniono tego, że jest człowiekiem ubogim w rozumieniu tego pojęcia przedstawionym w skardze, a to spowodowało niekorzystną dla niego ocenę materiału dowodowego. Wskazał, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby jego samego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę organ złożył wniosek o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Według art. ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z póżn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie umorzenia zadłużenia z tytułu składek. Na wstępie rozważań należy wskazać, że decyzja w sprawie ulg w spłacie zobowiązań pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego. Redakcja przepisu art. 28 ust. 1 u.s.u.s. w brzmieniu: "Należności z tytułu składek mogą być umarzane (...)", daje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych swobodę w podejmowaniu takich uznaniowych rozstrzygnięć, a ograniczają ją jedynie materialnoprawne dyrektywy wynikające z norm art. 28 ust. 2-4 oraz wydanego na podstawie ustawowej delegacji rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Wskazać trzeba, że sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego, sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s. 36). W konsekwencji zatem organ państwowy, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić dokładnie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie, dopełniając nie tylko normę art. 7 k.p.a. oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, lecz i sporządzić odpowiednie - wnikliwe i logiczne, wyjaśniające przesłanki, którym organ się kierował - uzasadnienie decyzji, jak go obliguje art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu, sąd jest zobowiązany zatem do oceny, czy postępowanie administracyjne było prowadzone prawidłowo i czy organ przy wydawaniu decyzji dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy ocena dowodów zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia nie jest dowolna. Jak wynika z akt sprawy, organ rozpatrywał wniosek o umorzenie zaległych składek, w kontekście przesłanek określonych w art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. Stosownie do art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w u.s.u.s. jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek, określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że organ w niniejszej sprawie dokonał właściwej oceny stanu faktycznego w kontekście określonych w art 28 ust. 1-3 u.s.u.s. przesłanek umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia. Odnosząc się do przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. organy administracyjne słusznie zauważyły, że w niniejszej sprawie nie można jeszcze stwierdzić stanu całkowitej nieściągalności, gdyż w sprawie podjęte zostały czynności egzekucyjne mające na celu realizację przedmiotowych wierzytelności składkowych. Mając na względzie postępowanie egzekucyjne z tytułu zaległości składkowych, skarżącego oraz to, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 969/09 postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s., ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 powołanego na wstępie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., w którym jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dotyczy to sytuacji, gdy opłacenie należności z tytuły składek pozbawiało zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1); poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenia należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (§ 3 ust. 1 pkt 2); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§ 3 ust. 1 pkt 3). Po dokonaniu analizy wniosku dłużnika organ stwierdził, że skarżący nie udowodnił, że jego sytuacja materialno - bytowa całkowicie i trwale uniemożliwia spłatę zaległych należności. Nie udowodnił również, że ze względu na sytuację rodzinną lub majątkową nie jest w stanie spłacić zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek bez narażania siebie bądź swojej rodziny na niemożność zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wnioskodawca nie wskazał na poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (§ 3 ust. 1 pkt 2, wydanego na podstawie art. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, rozporządzenia). Należy też stwierdzić, że skarżący nie udowodnił także stanu przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenie należności. Przesłanki umorzenia w myśl § 3 ust. 1 pkt 3, wydanego na podstawie art. 3 b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, muszą być spełnione kumulatywnie, to znaczy, że przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawia możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenie należności. W niniejszej sprawie wprawdzie skarżący wskazał skomplikowaną sytuację zdrowotną, jednak nie udowodnił, że fakt ten wyklucza jego ostatecznie z szeroko rozumianego rynku pracy. Dotychczasowa aktywność na rynku pracy i ewentualność jej kontynuacji, na co strona zwróciła uwagę w postępowaniu przed ZUS, wskazują na możliwość wypracowania stosownych dochodów i stopniową spłatę zaległości z tytułu składek. Należy zgodzić się z organem, iż pojęcie uzyskiwania dochodu jest pojęciem obiektywnym, o czym świadczy fakt, iż ustawodawca umożliwia prowadzenie egzekucji administracyjnej np. ze świadczeń rentowych i emerytalnych. Tym samym renta lub emerytura są źródłami dochodu, które mogą być przeznaczone (do pewnej wysokości) na spłatę zadłużenia z tytułu składek, tak dobrowolnie, jak i przymusowo. Treść przepisu należy więc odnieść do konkretnej sytuacji, tak aby organ miał podstawy przypuszczać, że zapłata należności obiektywnie spowoduje egzystencjonalną ruinę bytu zobowiązanego i jego rodziny. Nie wystarczy więc, gdy skarżący wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. W takich przypadkach bowiem istnienie uciążliwości i trudności jest oczywiste. Zobowiązany musi liczyć się z koniecznością zapłaty składek, gdyż to należy do jego obowiązku, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy. Końcowo należy dodać, że - w ocenie Sądu - organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie w zgodzie z art. 7 i 8 k.p.a. W szczególności skarżący był pouczony o przesłankach uzasadniających umorzenie zaległych składek i miał możliwość składania wyjaśnień oraz dokumentów potwierdzających zasadność umorzenia. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy organ odniósł się do wszystkich zarzutów w nim podniesionych przez skarżącego. Reasumując powyższe wywody uznać należy, że w toku postępowania administracyjnego przeprowadzono dokładną analizę stanu finansowego oraz osobistego strony i następnie należycie oceniono te okoliczności w kontekście przesłanek, określonych w przepisach art. 28 ust. 1-3 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. nie przekraczając przy tym, zasady swobodnej oceny dowodów. Zdaniem Sądu, zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji prawidłowo zgromadziły i poddały wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne oraz posiada prawidłową podstawę prawną ze wskazaniem, jakimi przesłankami kierował się organ utrzymując w mocy decyzję odmawiającą skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek. W ocenie Sądu, stanowisko przyjęte przez organ jest zatem zasadne. Wydanie decyzji poprzedzone było postępowaniem zmierzającym do ustalenia aktualnej sytuacji życiowej i materialnej skarżącego. Znalazło to odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organy orzekające wzięły pod uwagę wszystkie podnoszone przez skarżącego okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody. Odnosząc je do podstawy materialno - prawnej rozstrzygnięcia sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Sytuacja skarżącego została rzetelnie zbadana i oceniona. Nie można więc przypisać znamion dowolności ocenie dokonanej przez organy orzekające. Wskazać trzeba, że przy wyjątkowym charakterze instytucji umorzenia zadłużenia z tytułu składek organ władny był dać pierwszeństwo interesowi społecznemu kierując się szczególnym, publicznoprawnym charakterem tych należności oraz celami, na które są przeznaczone ze swej istoty. Podjęta decyzja mieściła się w zakresie wyznaczonym przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zachowała też proporcje pomiędzy interesem społecznym, a ważnym interesem strony, które w niniejszej sprawie nie zostały przez organ naruszone. Podkreślić bowiem w tym miejscu trzeba, że instytucja umorzenia nie może być stosowana ani nagminnie, ani jako powszechny sposób zwolnienia z długu o publicznym przecież charakterze. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu. DSz