I SA/Gd 1355/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus, Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi "A" na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 5 września 2014 r., nr [...] w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji w oparciu o tytuł wykonawczy oddala skargę. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając jako wierzyciel, przekazał organowi egzekucyjnemu - Naczelnikowi Urzędu Skarbowego celem przeprowadzenia egzekucji administracyjnej tytuł wykonawczy z dnia 26 maja 2014r. wystawiony na pana F. H. Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia 28 lipca 2014 r., działając na podstawie art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 i § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz.1015 ze zm.) – określanej dalej jako "u.p.e.a." - nie przystąpił do egzekucji w oparciu o powyższy tytuł wykonawczy. Dyrektor Izby Skarbowej, po rozpoznaniu zażalenia Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, postanowieniem z dnia 5 września 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu, wskazując na treść przepisu art. 138 § 1 K.p.a., art. 29 § 1, art. 27 § 1, art. 1 a) pkt 13 u.p.e.a., Dyrektor wyjaśnił, że organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu uzasadnił zastosowanie art. 29 § 2 u.p.e.a. niespełnieniem przez tytuł wykonawczy z dnia 26 maja 2014 r., wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 1 przywołanej ustawy (błędne oznaczenie wierzyciela), gdyż w przedmiotowym tytule wykonawczym określono jako wierzyciela Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Następnie, przytaczając treść przepisów art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9-10, oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. nr 98 poz. 634 ze zm.) – kreślanej dalej jako "ustawa o ARiMR", Dyrektor wskazał, że treści w/w przepisów wynika, iż ustawodawca przyznał Kierownikom Biur Powiatowych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prawo wydawania decyzji ustalających kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Ponieważ Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie można zakwalifikować do grona organów administracji rządowej lub organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a., wierzyciela w mniejszej sprawie ustalić należy na podstawie art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o ARiMR. W ocenie Dyrektora w celu ustalenia kto - Prezes ARiMR, czy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR - jest (stosowanie do art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.) bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu dochodzonych obowiązków należy wziąć pod uwagę przepisy m.in. regulujące kwestie reprezentacji na zewnątrz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz konsekwencje decyzyjnego ustalenia należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Skutki te określone są m.in. w art. 31, art. 33 ust. 1, art. 24 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zdaniem Dyrektora, z przepisów tych wynika, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wprawdzie wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogąca występować samodzielnie jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Reasumując organ odwoławczy wskazał, że w badanej sprawie wierzycielem w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 u.pe.a. jest Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako organ Agencji reprezentujący ją na zewnątrz. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o uchylenie postanowienia organu I i II instancji. Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzucono rażące naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 29 § 2 u.pe.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że tytuł wykonawczy wystawiony przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nie spełnia wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 1 wskazanej ustawy, art. 1a pkt 13 w związku z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w myśl niniejszych przepisów wierzycielem jest wyłącznie Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako organ Agencji reprezentujący ją na zewnątrz, podczas gdy z dniem 1 sierpnia 2012 r., organem działającym w imieniu Agencji jako wierzyciela, obok Prezesa Agencji, jest również, z mocy ustawy, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zarzucono ponadto naruszenie przepisu art. 29 ust. 2 w związku z art. 29 ust. 10 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez nieuwzględnienie konstrukcji tego przepisu, który zawiera dwie normy: w ust. 2 etap wydawania decyzji przez organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 oraz w ust. 10 - gdzie, określono sposób prowadzenia egzekucji jak również, że układ tych norm w ramach przepisu sugeruje kolejność realizacji zadań a także ich współzależność, w kontekście pominięcia przez Dyrektora Izby Skarbowej art. 29 ust 8, który przyznaje uprawnienia organu podatkowego określone w ustawie organowi, o którym mowa w ust. 2, zaś organem tym na gruncie niniejszej sprawy jest Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, co prowadzi do jedynego wniosku, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR może występować samodzielnie w imieniu Agencji, jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym celem dochodzenia należności i są to uprawnienia wynikające z już wydanych decyzji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła m.in., że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR był uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, a tym samych w świetle powyższych uregulowań prawnych posiada on uprawnienie do wystawiania tytułów wykonawczych i przysługuje mu prawo do występowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w roli wierzyciela. Dyrektor Izby Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a., wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, co oznacza, że skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowego oznaczenia wierzyciela. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stanął na stanowisku, że w sytuacji kiedy właściwym jest w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, może również samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym celem dochodzenia tychże należności. Z kolei organ odwoławczy uznał, że co prawda Kierownik Biura Powiatowego ARiMR jest wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogącą samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Stosownie do treści art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny zobowiązany jest do badania z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z kolei w myśl art. 29 § 2 u.p.e.a., jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. O tym, że tytuł wykonawczy powinien spełniać rygorystyczne wymogi, co do jego treści przekonuje treść art. 27 u.p.e.a. Jednym z takich wymogów jest obowiązek prawidłowego oznaczenia wierzyciela (art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), którym jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej m.in. obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku (art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). W rozpoznawanej sprawie Naczelnik Urzędu Skarbowego, zwrócił wystawiony przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR tytuł wykonawczy wobec niespełnienia wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a., a mianowicie z uwagi na błędne oznaczenie wierzyciela, albowiem w tytułach wykonawczych określono jako wierzyciela Kierownika Biura Powiatowego ARiMR a nie Prezesa tejże Agencji. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o ARiMR organem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest Prezes powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru, na wniosek ministra właściwego do spraw rozwoju wsi oraz ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Prezes Agencji wykonuje zadania przy pomocy zastępców Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych (art. 8 ust. 2 ustawy o ARiMR). W ramach Agencji wyodrębnia się Centralę Agencji, oddziały regionalne działające w każdym województwie, biura powiatowe działające w każdym powiecie, z tym że w miastach na prawach powiatu nie tworzy się odrębnych biur powiatowych. Oddziałem regionalnym kieruje dyrektor, a biurem powiatowym - kierownik. Dyrektorów oddziałów regionalnych i ich zastępców powołuje i odwołuje Prezes Agencji, a kierowników biur powiatowych i ich zastępców - dyrektor oddziału regionalnego. Kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Powyższe uprawnienie wynika z art. 29 ustawy o ARiMR. Stosownie bowiem do tego przepisu ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1 tegoż artykułu). Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (ust. 2). Do egzekucji należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ust. 10) [tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 209/14]. Zdaniem sądu wskazać należy, że kwestią nieistotną z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest podnoszony przez stronę skarżącą argument, że z dniem 1 sierpnia 2012 r. wszedł w życie art. 5 ustawy z dnia 21 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 243), który wprowadził zmiany w ustawie o ARiMR, przyznając Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR uprawnienia organu podatkowego (art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR). Kwestią kluczową w przedmiotowej sprawie jest bowiem rozstrzygnięcie, czy skarżący może występować samodzielnie jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Strona skarżąca wywiodła, że skoro przysługują jej uprawnienia do ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych to tym samym przysługują jej uprawnienia samodzielnego wierzyciela. Z taką argumentację nie sposób się zgodzić. Otóż, niewątpliwym jest, że ustawodawca przyznał Kierownikom Biur Powiatowych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prawo do wydawania decyzji ustalających kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, i takie też decyzje wydał Kierownik Biur Powiatowego ARiMR, tym niemniej należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że celem ustalenia, kto – Prezes ARiMR czy też Kierownik Biura Powiatowego ARiMR jest, w myśl art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu dochodzonych obowiązków, należy wziąć pod uwagę przepisy regulujące kwestie reprezentacji na zewnątrz ARiMR oraz konsekwencje decyzyjnego ustalania należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Ustalając zatem powyższe wskazać należy, że zgodnie z art. 31 ustawy o ARiMR należności ustalane w drodze decyzji administracyjnej przez organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2, z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, a także wierzytelności wynikające z umów z tytułu płatności określonych w odrębnych przepisach realizowanych przez Agencję ze środków publicznych pochodzących z EFRG lub EFRROW oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, z wyłączeniem należności, o których mowa w art. 29 ust. 4, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach tych funduszy oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy. Należności ustalane w drodze decyzji administracyjnej przez organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2, z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej innych niż określone w ust. 1 oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, a także wierzytelności wynikające z umów z tytułu płatności określonych w odrębnych przepisach realizowanych przez Agencję ze środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej innych niż określone w ust. 1 oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, z wyłączeniem należności, o których mowa w art. 29 ust. 4, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach poszczególnych funduszy Unii Europejskiej innych niż określone w ust. 1 oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy (ust. 2). Potrącenia dokonuje się przez oświadczenie Agencji złożone dłużnikowi w formie pisemnej, jeżeli dłużnik, na warunkach określonych w decyzji lub umowie, o których mowa w ust. 1 i 2, nie zwrócił na rachunek bankowy Agencji nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Oświadczenie ma moc wsteczną od dnia, w którym potrącenie stało się możliwe (ust. 3). Koszty powstałe w wyniku dochodzenia należności i wierzytelności, w tym koszty postępowania administracyjnego, koszty postępowania sądowego i koszty egzekucyjne, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika finansowanej z części krajowej z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach poszczególnych funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych w ramach tych funduszy. Do potrącenia kosztów powstałych w wyniku dochodzenia należności i wierzytelności stosuje się odpowiednio przepis ust. 3 (ust. 5 art. 31). Zgodnie natomiast z art. 24 ustawy o ARiMR Prezes Agencji może umarzać, w całości lub w części, rozkładać na raty lub odraczać termin spłat wierzytelności Agencji przypadających jej w związku z wykonywaniem przez nią zadań finansowanych wyłącznie z krajowych środków publicznych, zwanych dalej "wierzytelnościami Agencji". W kontekście przytoczonych powyżej przepisów kwestią bezsporną pozostaje okoliczność, ze Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, jednakże nie jest jednak odrębnym organem czy instytucją Agencji mogącą samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, co sam niejako potwierdził wpisując w spornych tytułach wykonawczych jako numer identyfikacji podatkowej wierzyciela NIP Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Tym samym za pozbawione podstaw prawnych uznać należało sformułowane przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jak również ustawy o ARiMR. Przyznając rację Naczelnikowi Urzędu Skarbowego oraz Dyrektorowi Izby Skarbowej, że wierzycielem w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jest Prezes Agencji jako organ reprezentujący ją na zewnątrz, organ egzekucyjny zobowiązany był do wydania postanowienia o zwrocie tytułów wykonawczych uznając, że wystawione tytuły wykonawcze są wadliwe, albowiem nie spełniają wymagań formalnych, o których mowa w art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Uwzględniając zatem całokształt okoliczności sprawy Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.