I SA/Gd 1355/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 września 2020 r. nr [...]. Zaskarżoną do sądu decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako organ lub ZUS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 31 zq ust. 8 w zw. z art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U z 2020 r. poz. 1842 ze zm. - dalej jako ustawa o COVID), utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia 4 września 2020 r. odmawiającą A.O. – dalej jako płatnik, strona lub Skarżący prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec-kwiecień-maj 2020 r. W uzasadnieniu ZUS na wstępie wskazał, że na mocy art. 31 zq ust. 8 ustawy o COVID-19 od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Prezes ZUS wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Odnośnie meritum sprawy ZUS podał, że w dniu 17 kwietnia 2020 r. płatnik złożył wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Decyzją z dnia 4 września 2020 r. ZUS odmówił płatnikowi zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za miesiące marzec-kwiecień-maj 2020 r. W dniu 22 września 2020 r. płatnik złożył wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy. Po ponownej analizie sprawy ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że zgodnie z art. 31 zq ust. 3 ustawy o COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W przedmiotowej sprawie płatnik składek nie złożył wymaganej deklaracji rozliczeniowej w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Jednocześnie ZUS stwierdził, że płatnik składek w stosunku do należności za miesiące marzec-kwiecień-maj 2020 r. nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej. W związku z powyższym decyzja odmawiająca zwolnienie z opłacania składek za miesiące marzec-kwiecień-maj 2020r. została utrzymana w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję, Skarżący wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy podał, że na podstawie ustawy o COVID-19 złożył wniosek o zwolnienie z płacenia składek za miesiące marzec, kwiecień, maj 2020 r. W lipcu otrzymał z ZUS w/w decyzje z dnia 22.07.2020 r., odmawiające prawa do tych zwolnień. Po wyjaśnieniach w ZUS okazało się, że nie złożył deklaracji DRA. Zaległe deklaracje zostały przez Skarżącego uzupełnione. Skarżący podkreślił, że do lipca 2020 r. nie dostał żadnej informacji z ZUS, iż nie dopełnił formalności. W lipcu 2020 r., po otrzymaniu pisma, uzupełnił wszystkie brakujące dokumenty i złożył odwołanie od wyżej wymienionych decyzji, a mimo to ZUS zaskarżoną do sądu decyzją utrzymał w mocy decyzje odmawiające prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Skarżący zwracając się z prośbą o ponowne rozpatrzenie decyzji odmownych podkreślił, że pomoc polegająca na anulowaniu należności za w/w składki bardzo pomogłaby dalej prowadzić swoją działalność. W minionym roku przez parę miesięcy nie prowadził działalności gospodarczej i obecnie stara się, żeby trudna sytuacja na rynku nie doprowadziła do zamknięcia działalności. Do tej pory wszystkie składki opłacał w terminie. ZUS w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając wydane w sprawie decyzje pod kątem wskazanych powyżej kryteriów należy stwierdzić, że naruszają one prawo. Sprawy o tożsamym stanie faktycznym były przedmiotem wielokrotnych, jednolitych w treści, wypowiedzi sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 9/21, WSA w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 409/21, WSA w Poznaniu z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt III SA/Po 161/21, WSA w Szczecinie z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 550/21, wszystkie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zaprezentowane w nich poglądy w pełni podziela. Zgodnie z art. 31zq ust. 1 ustawy o COVID-19 za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Na podstawie art. 31zq ust. 2 ustawy o COVID-19 ZUS zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięczny należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Na mocy art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że Skarżący, ubiegając się o przedmiotowe zwolnienie z obowiązku uiszczenia składek, powinien był złożyć stosowne dokumenty wraz z przedmiotowym wnioskiem w terminie do 30 czerwca 2020 r. Bezspornie Skarżący takiej deklaracji nie dołączył do wniosku złożonego w dniu 17 kwietnia 2020 r. Jednakże, w ocenie Sądu, w toku postępowania doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania przez Organ, które miały wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy k.p.a., w tym zasady ogólne, stanowiące m.in., że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzegł w postępowaniu Organu istotne naruszenie art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega m.in. na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę. Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji. Przenosząc powyższe na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku z dnia 17 kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., Organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa Strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., Organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić Skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Podkreślić w tym miejscu należy, że norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje Organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony Strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Mając świadomość obciążenia Organu ogromną ilością spraw do załatwienia i zważywszy na pandemię odbijającą się negatywnie na możliwości sprawnego działania - Sąd nie przypisuje Organowi ani złej woli, ani negatywnego nastawienia do Strony, ani lekceważącego stosunku do wynikających z art. 9 k.p.a. obowiązków. Stwierdza jedynie obiektywnie występujący stan naruszenia tego przepisu w taki sposób i w takim stopniu, który bezpośrednio miał wpływ na pozbawienie Skarżącego prawa, które niewątpliwie uzyskałby w sytuacji, gdyby Organ stosował się (i uczynił to w porę) do dyrektyw płynących z art. 9 k.p.a. Wbrew nakazowi wynikającemu z art. 9 k.p.a. Organ nie poinformował Strony nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji Stronie, nie wezwał Strony do złożenia wymaganych dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, i nie czuwał, aby Strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej. W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby choć pośrednio świadczyć o tym, że Organ podjął starania aby w porę poinformować Skarżącego, że bez złożenia brakujących dokumentów jego wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Brak ten, który w toku postępowania w porę nie został Stronie zasygnalizowany przez Organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jego wniosku. W badanej sprawie, w ocenie Sądu, naruszono też w postępowaniu przed Organem rozpoznającym niniejszą sprawę obowiązek wynikający z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć. Naruszenie wskazanych powyżej przepisów art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. uniemożliwiło zatem Skarżącemu uzyskanie wiedzy, że nieprzedłożenie przez niego dokumentów rozliczeniowych w wymaganym terminie wyłączy jego prawo do uzyskania zwolnienia, i w konsekwencji pozbawiło Skarżącego prawa do zwolnienia z opłacania należności za przedmiotowe składki. W tym stanie sprawy Sąd, stwierdzając, że naruszenia norm postępowania zawartych w art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., uwzględnił skargę i orzekł o uchyleniu decyzji Organu wydanych w obu instancjach. Rozpoznając sprawę ponownie Organ pominie fakt opóźnienia w złożeniu dokumentów jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Nawet bowiem, jeżeli Skarżący w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożył wszystkich wymaganych dokumentów, to Organ nie może odmówić zwolnienia wyłącznie z powodu tego opóźnienia, albowiem w prowadzonym postępowaniu sam dopuścił się szeregu znaczących uchybień, których skutki nie powinny obciążać Skarżącego. Skarżący nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania Organu, który prowadził postępowanie z oczywistą obrazą art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Sąd zawraca także uwagę na obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy o COVID-19, zgodnie z którymi w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Przytoczone wyżej przepisy wprost uwzględniają sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Choć przepis ten wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia (16 grudnia 2020 r.), to obejmuje zdarzenia, które miały miejsce: "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został zaś ogłoszony od 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491). Sąd dostrzega, że w dacie wydania decyzji w niniejszej sprawie przepisy art. 15zzzzzn2 nie obowiązywały, jednak nie mogą one być obecnie przez Sąd pomijane. Przywołana regulacja wyznacza bowiem też kierunek, w którym powinny zmierzać interpretacja i stosowanie przepisów ustawy o COVID-19, czyli z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom ze skorzystania ze zwolnienia z opłacenia składek. Wynika z tego, że sam ustawodawca uznał za konieczne zamieszczenie w ustawie o COVID-19 tej bardzo korzystnej regulacji prawnej z punktu widzenia interesów płatników. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję Organu z dnia 4 września 2020 r.