I SA/Gd 140/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Irena Wesołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi D.A. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w z dnia 4 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia odmawiającego wszczęcie postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów na postępowanie egzekucyjne 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Organ egzekucyjny - Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego w [...] (dalej: "Naczelnik"), wszczął postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanej D. A. (dalej: "strona", "skarżąca") na podstawie wystawionego przez wierzyciela - Dyrektora Izby Celnej, tytułu wykonawczego z dnia 18 czerwca 2015 r. obejmującego zaległość podatkową w podatku akcyzowym za miesiąc grudzień 2010 r. w kwocie 25.465 zł. Odpis ww. tytułu wykonawczego wraz z odpisem zawiadomienia z dnia 21 kwietnia 2017 r. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego w Banku [...] S.A. doręczono zobowiązanej, w trybie art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) - dalej: "k.p.a.", w dniu 27 kwietnia 2017 r. Natomiast w dniu 24 października 2017 r. doręczono zobowiązanej, również w trybie art. 43 k.p.a., odpisy zawiadomień z dnia 23 października 2017 r. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego w Banku [...] S.A. i [...] S.A. Pismem z dnia 26 października 2017 r. D. A., na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.) - dalej: "u.p.e.a.", wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2017 r. Naczelnik, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia złożonych zarzutów. W uzasadnieniu organ egzekucyjny wskazał, że zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zarzuty wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Naczelnik podał, że w niniejszej sprawie odpis tytułu wykonawczego z dnia 18 czerwca 2015 r. wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego został doręczony zobowiązanej w dniu 27 kwietnia 2017 r. Tym samym, siedmiodniowy termin do zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej upłynął w dniu 4 maja 2017 r. W wyniku wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie zażalenia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej: "Dyrektor") postanowieniem z dnia 4 stycznia 2018 r. uchylił je w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części organ administracji publicznej umarza postępowanie odpowiednio w całości albo w części. Odwołując się do doktryny i orzecznictwa sądowego Dyrektor podniósł, że przesłanką umorzenia postępowania jest bezprzedmiotowość tego postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Podkreślono, że umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość jest orzeczeniem o charakterze formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie organu odwoławczego, podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają fakty związane z innym, zakończonym przez Naczelnika postępowaniem w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia 18 czerwca 2015 r. Dyrektor wskazał, że w dniu 14 grudnia 2017 r. został sporządzony protokół z H. G. (zamieszkałą w G. przy ul. "A"), z którego wynika, że zobowiązana D. A. nie mieszka pod wskazanym przez wierzyciela adresem. Na dzień wystawienia tytułu wykonawczego adresem miejsca zamieszkania D. A. był G. ul. "B". Potwierdziła to sama zobowiązana w dniu 19 grudnia 2017 r., zamieszkała obecnie również pod ww. adresem. W związku z powyższym Naczelnik wydał w dniu 20 grudnia 2017 r. postanowienie, którym na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia 18 czerwca 2015 r., stwierdzając, że był organem niewłaściwym do prowadzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy Dyrektor stwierdził, że Naczelnik postanowieniem z dnia 22 listopada 2017 r. nieprawidłowo orzekł, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów jako wniesionych z uchybieniem terminu, skoro nie doszło do prawidłowego wszczęcia egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 18 czerwca 2015 r. Zdaniem organu odwoławczego, umorzenie przez Naczelnika w dniu 20 grudnia 2017 r. postępowania egzekucyjnego, czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zarzutów. W skardze na powyższe postanowienie organu odwoławczego D. A. zarzuciła wydanym w sprawie rozstrzygnięciom naruszenie przepisów postępowania, które mają istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uchyleniu w całości postanowienia organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji w całości. W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie zasadne było uchylenie w całości postanowienia Naczelnika z dnia 22 listopada 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zarzucono, że organy obydwu instancji na żadnym etapie sprawy nie rozpatrzyły merytorycznie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego; 2. art. 125 § 1 w zw. z art. 40 § 1 w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie ze względu na nieskuteczne doręczenie zarówno postanowienia Naczelnika z dnia 20 grudnia 2017 r., jak i postanowienia Dyrektora z dnia 4 stycznia 2018 r., na niewłaściwy adres, tj. G. ul. "B", zamiast na adres wskazany przez stronę w zażaleniu, tj. G. ul. "A"; 3. art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 33 § 1 pkt 1, 2, 3, 6, 8 i 10 u.p.e.a.; 4. art. 22 § 1 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu zażalenia jedynie z uwagi na rzekomą niewłaściwość miejscową organu (błędnie zakwalifikowaną jako niedopuszczalność egzekucji) na skutek błędnego przyjęcia, że adres: G. ul. "A", nie jest adresem miejsca zamieszkania skarżącej w oparciu o oświadczenie jej schorowanej matki i treść rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z pracownikiem organu egzekucyjnego, z której organ wysnuł całkowicie mylny wniosek, że skarżąca nie zamieszkuje pod ww. adresem; 5. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18, art. 27 § 1 pkt 9, art. 33 § 1 pkt 1, 2, 3 6, 8 i 10 u.p.e.a.; 6. art. 34 § 1 i 4 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu postanowień z dnia 22 listopada 2017 r. i 4 stycznia 2018 r. bez uprzedniego uzyskania ostatecznego postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów; 7. art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 33 § 1 pkt 1, 2, 3 6, 8 i 10 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. Zarzucono, że postanowienie Dyrektora z dnia 4 stycznia 2018 r. jest niezupełne i nieprawidłowe. Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonego, jak i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od Dyrektora na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzucono m.in., że organy obydwu instancji bezpodstawnie uznały zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Skarżąca podkreśliła, że w zarzutach nie domagała się wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz zakwestionowała prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem strony, powyższe zarzuty powinny być rozpatrzone merytorycznie, tj. uwzględnione lub oddalone, gdyż postępowanie egzekucyjne nie zostało prawomocnie umorzone. W opinii D. A., nie nastąpiło prawidłowe wszczęcie postępowania egzekucyjnego, zaś wszystkie zgłoszone przez nią zarzuty w sprawie prowadzenia przez Naczelnika postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 18 czerwca 2015 r. zasługiwały na uwzględnienie. Dyrektor w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aktem poddanym sądowej kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Dyrektora z dnia 4 stycznia 2018 r., którym organ ten uchylił postanowienie Naczelnika z dnia 22 listopada 2017 r. (odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej) i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają fakty związane z innym, zakończonym przez Naczelnika postępowaniem w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia 18 czerwca 2015 r. Zdaniem Dyrektora, umorzenie przez Naczelnika w dniu 20 grudnia 2017 r. postępowania egzekucyjnego, czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zarzutów. Oceniając powyższą argumentację należy wskazać, że wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Gd 253/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił ww. postanowienie Naczelnika z dnia 20 grudnia 2017 r. i utrzymujące je w mocy postanowienie Dyrektora z dnia 13 lutego 2018 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podzielił stanowisko organów w kwestii ustalenia rzeczywistego miejsca zamieszkania skarżącej. Zdaniem Sądu, znajdujące się w aktach sprawy dokumenty oraz przedstawione przez organy okoliczności bezsprzecznie dowodzą, że w latach 2015-2017 D. A. nie mieszkała pod adresem: G. ul. "A", lecz pod adresem: G. ul. "B". A zatem, właściwym miejscowo organem egzekucyjnym był dla skarżącej Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...], a nie Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego w [...]. Sąd nie podzielił jednak stanowiska organów, że brak właściwości miejscowej już w chwili wszczęcia postępowania egzekucyjnego uzasadniał tezę, iż egzekucja jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Co do zasady Sąd przyznał rację organom, że pojęcie niedopuszczalności egzekucji zawarte w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. jest tożsame z pojęciem użytym w art. 29 § 1 tej ustawy, zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Sąd podzielił wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym unormowanie z art. 29 u.p.e.a nie wyłącza obowiązku badania dopuszczalności egzekucji już po jej wszczęciu, a umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić zarówno wtedy, gdy na skutek zgłoszonych zarzutów wyjdą na jaw przeszkody lub wady postępowania, jak też wówczas, gdy okoliczności te zostaną ujawnione w toku kontroli postępowania, przeprowadzonej z urzędu przez organ egzekucyjny, a także na wniosek zobowiązanego lub wierzyciela. Sąd zauważył jednak, że przesłanka dopuszczalności egzekucji pojawia się także wśród zarzutów egzekucyjnych (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.), obok odrębnego zarzutu niewłaściwości organu egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). W sytuacji uznania takiego zarzutu za uzasadniony organ umarza postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. Odwołując się do judykatury Sąd zwrócił uwagę, że przesłanki prowadzenia egzekucji przez organ niewłaściwy nie wymieniono wśród podstaw umorzenia egzekucji w art. 59 § 1 u.p.e.a., co oznacza, że w przypadku prowadzenia egzekucji przez organ niewłaściwy w dalszej fazie postępowania egzekucyjnego brak jest normatywnych podstaw do stwierdzenia nieważności dotychczasowego postępowania, a także konieczności jego umorzenia (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II FSK 2212/09, LEX nr 1080019). Sąd zaznaczył, że badając kwestię dopuszczalności egzekucji, o której mowa w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada istnienie przesłanek o charakterze podmiotowym (osoba zobowiązanego) oraz przedmiotowym (przedmiot i podstawa egzekucji). W ramach tej przesłanki nie może natomiast już uwzględnić niewłaściwości organu egzekucyjnego jako podstawy uzasadniającej umorzenie postępowania egzekucyjnego. A zatem, w przypadku, gdy organ egzekucyjny w trakcie czynności wstępnych stwierdzi brak właściwości do prowadzenia postępowania egzekucyjnego to powinien zwrócić tytuł wykonawczy wierzycielowi. Jeżeli natomiast organ doszedł do takiego wniosku już po skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji, to wówczas powinien przekazać sprawę organowi właściwemu. Treść przepisów art. 59 § 1 i art. 33 § 1 u.p.e.a. wskazuje, że ustawodawca rozróżnia pojęcia niedopuszczalności egzekucji i niewłaściwości organu egzekucyjnego, skoro w punkcie 9 art. 33 § 1 wskazuje się niewłaściwość organu jako osobną podstawę do zgłoszenia zarzutu. W przypadku stwierdzenia braku właściwości do prowadzenia egzekucji w danej sprawie organ egzekucyjny jest zobowiązany powstrzymać się od podejmowania dalszych działań (w tym od rozpatrzenia zarzutów) i przekazać sprawę organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. (wyrok NSA z dnia 24 listopada 1998 r. sygn. akt III SA 918/97, LEX nr 44827). Odwołując się do piśmiennictwa Sąd przyznał, że przepisy u.p.e.a. nie normują kwestii sposobu postępowania organu egzekucyjnego w razie stwierdzenia braku właściwości do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jednakże prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez niewłaściwy organ nie zostało wskazane w art. 59 § 1 u.p.e.a. jako jedna z przesłanek umorzenia takiego postępowania. Zdaniem Sądu, gdyby nawet uznać za dopuszczalne umorzenie postępowania egzekucyjnego ze względu na prowadzenie go przez niewłaściwy organ, pociągnęłoby to za sobą skutki trudne do zaakceptowania - po umorzeniu postępowania egzekucyjnego zostałyby uchylone wszystkie dokonane czynności egzekucyjne. W tego rodzaju sytuacjach nie powinny być stosowane przepisy k.p.a. dotyczące skutków wydania decyzji administracyjnej przez niewłaściwy organ administracji. Stoi temu na przeszkodzie odmienność funkcji spełnianych przez decyzje wydawane w postępowaniu uregulowanym przez k.p.a. oraz postanowienia organu egzekucyjnego. Decyzja administracyjna jest efektem końcowym postępowania, a wydanie decyzji, czyli rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony, jest celem prowadzenia postępowania. Rozstrzygnięcia zapadające w postępowaniu egzekucyjnym są elementami pewnego ciągu działań organu egzekucyjnego. Trudno powiedzieć, że ich podjęcie było celem prowadzenia egzekucji, bo takim celem jest doprowadzenie do realizacji pewnego stanu rzeczy, wynikającego z normy prawa (tak: P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VIII, Wolters Kluwer 2018). Sąd podkreślił, że egzekucja administracyjna jest działaniem rzeczowym, podejmowanym w celu wykonania normy prawa i wywołuje skutki w sferze realnej. Skutki te mają niejednokrotnie nieodwracalny charakter i nie jest możliwe przywrócenie stanu poprzedniego. Podsumowując rozważania Sąd stanął na stanowisku, że stwierdzenie przez organ egzekucyjny swojej niewłaściwości powinno prowadzić do przekazania tytułu wykonawczego organowi właściwemu na podstawie art. 65 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Organ nie powinien w takiej sytuacji umarzać postępowania egzekucyjnego z uwagi na swoją niewłaściwość (tak: Z. Leoński [w:] R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2016, s. 230). W ocenie Sądu, za przyjęciem tej tezy przemawia również wzgląd na szybkość i efektywność postępowania egzekucyjnego. Umorzenie postępowania egzekucyjnego powoduje bowiem uchylenie wszystkich dokonanych czynności egzekucyjnych, a niektóre spośród nich są niepowtarzalne i nieodwracalne, w związku z czym nie jest możliwe powtórne ich dokonanie (tak: P. Ostojski, W. Piątek, Egzekucyjna administracyjna świadczeń pieniężnych, Wydawnictwo PRESSCOM, 2014, s. 242). Przenosząc przedstawione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Naczelnika z dnia 20 grudnia 2017 r. i utrzymującego je w mocy postanowienia Dyrektora z dnia 13 lutego 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec D. A. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 18 czerwca 2015 r., straciła na aktualności argumentacja prawna organu odwoławczego zawarta w zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniu z dnia 4 stycznia 2018 r., w którym organ ten ograniczył się jedynie do kwestii skutków umorzenia ww. postępowania egzekucyjnego. W związku z tym Dyrektor ponownie rozpozna zażalenie D. A. z dnia 28 listopada 2017 r. i mając na uwadze nową sytuację prawną (uchylenie postanowień o umorzeniu postępowania egzekucyjnego) wyda stosowne rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a., zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej.[pic]