I SA/Gd 1433/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 maja 2019 r. sygn. akt [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 stycznia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "SKO"), działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 165a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 900, dalej jako "O.p."), po rozpatrzeniu zażalenia A. w G. (dalej jako "Skarżąca") na postanowienie Prezydenta Miasta G. (dalej jako "Prezydent Miasta") z dnia 30 stycznia 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. 2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy: 2.1. W dniu 21 i 28 czerwca 2017 r. Skarżąca złożyła korekty deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi korygując następujące okresy: od 01.07.2013 r. do 31.03.2014 r., od 01.04.2014 r. do 31.01.2015 r., od 01.02.2015 r. do 31.05.2015 r., od 01.06.2015 r. do 30.06.2016 r. i od 01.07.2016 r. W dniu 2 lutego 2018 r. Skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nadpłaty w stosunku do ww. okresów. 2.2. Decyzją z dnia 20 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta odmówił stwierdzenia nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi za następujące okresy: od 01.04.2014 r. do 31.01.2015 r., od 01.02.2015 r. do 31.05.2015 r., od 01.06.2015 r. do 30.06.2016 r. oraz od 01.07.2016 r. do 31.05.2017 r. Skarżąca pismem z dnia 14 maja 2018 r. wniosła odwołanie od ww. decyzji. Postanowieniem z dnia 23 października 2018 r. SKO stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. 2.3. Pismem z dnia 8 stycznia 2019 r. Skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nadpłaty w opłatach za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 33.308,09 zł za okres od 01.07.2013 r. do 31.05.2017 r. 2.4. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2019 r. Prezydent Miasta odmówił wszczęcia postępowania podatkowego w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przywołując treść art. 165 § 1-3 oraz art. 165a O.p., SKO stwierdziło, że z uwagi na fakt, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 20 kwietnia 2018 r. odmawiająca stwierdzenia nadpłaty jest ostateczna, to wniosek strony nie stanowi podstawy do ponownego wszczęcia postępowania podatkowego, ponieważ przedmiotową sprawę w tym samym zakresie już rozstrzygnięto. 2.5. W wyniku rozpoznania zażalenia Skarżącej, SKO postanowieniem z dnia 27 maja 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ uznał, że skoro decyzja w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty zakończyła sprawę wszczętą na skutek wniosku strony za okresy od 01.07.2013 r. do 31.05.2017 r. i zyskała walor ostateczności, to nie jest możliwe dalsze procedowanie w tej sprawie w tzw. trybach podstawowych. W związku z tym zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie zainicjowanej przez Skarżącą ponownie złożonym wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty w tym samym zakresie. SKO nie uwzględniło podniesionych w zażaleniu zarzutów wskazując, że organy nie mają kompetencji do merytorycznego badania kwestii nadpłaty, a przedmiotem rozpoznania jest dopuszczalność ponownego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Wystąpienie nowych okoliczności faktycznych nie prowadzi automatycznie do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy, co najwyżej stanowić może przesłankę do wznowienia postępowania. 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia SKO i wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty, a także zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie: - art. 240 § 1 pkt 5 O.p. poprzez niezastosowanie tego przepisu i utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nadpłaty, pomimo wystąpienia nowych istotnych okoliczności faktycznych, - art. 122 O.p. poprzez niezastosowanie tego przepisu i niepodjęcie przez organ niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a co za tym idzie nierozpoznania istoty sprawy, - art. 6m ust. 1d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm. ) poprzez niezastosowanie tego przepisu i obciążenie Skarżącej wysokością zobowiązania zgodnie z deklaracją złożoną w dniu 29 maja 2013 r., pomimo dokonania zmiany zgłoszonych danych i złożenia korekty deklaracji w dniu 31 maja 2013 r. 4. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: 5.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w jej treści zarzuty są zasadne. 5.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenie prawa, które skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia SKO oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta. 5.3. Po dokonanej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżone postanowienie SKO, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wydane przez organy postanowienia zapadły w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. Zgodnie z treścią art. 165 § 1 O.p. postępowanie podatkowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi podatkowemu, z zastrzeżeniem art. 165a O.p. (art. 165 § 3 O.p.). Stosownie do art. 165a O.p. gdy żądanie wszczęcia postępowania podatkowego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W art. 165a § 1 O.p. wyliczono enumeratywnie dwie przeszkody uniemożliwiające merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy: złożenie żądania przez osobą niebędącą stroną postępowania oraz wskazano na niedookreślony zwrot "jakiekolwiek inne przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Zwrot "z jakichkolwiek innych przyczyn" należy wiązać z przypadkami, gdy wszczęciu postępowania, a w konsekwencji rozpoznaniu sprawy, sprzeciwiają się przepisy prawa procesowego lub materialnego. Inne przyczyny, o których mowa w art. 165a § 1 O.p. to w szczególności sytuacja, w której w danej sprawie toczy się już postępowanie podatkowe lub sytuacja, w której wydana już została decyzja podatkowa, a także stwierdzenie nieistnienia normy prawnej nakazującej wydania rozstrzygnięcia w danym zakresie. Dyspozycja art. 165a § 1 O.p. winna znaleźć zastosowanie w przypadku, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Bd 688/18, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już wyżej wskazano, negatywną przesłanką do wszczęcia postępowania podatkowego - "inną przyczyną", o jakiej mowa w tym przepisie - jest wcześniejsze wydanie przez właściwy organ podatkowy decyzji w danej sprawie funkcjonującej w obrocie prawnym, np. decyzji ostatecznej ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Wydanie decyzji merytorycznej w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną stanowiłoby podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Taka konkluzja wynika z treści art. 247 § 1 pkt 4 O.p., który stanowi, że organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wystąpienie tej przesłanki (res iudicata) stanowi zatem przeszkodę do wszczęcia i prowadzenia postępowania podatkowego w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt II FSK 1657/14). Należy podkreślić, że w myśl art. 212 O.p. organ podatkowy, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. Przepis art. 128 § 1 O.p. zawiera natomiast ustawową definicję decyzji ostatecznej, jako decyzji, od której nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy w pierwszej kolejności, iż nie ma wątpliwości, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 20 kwietnia 2018 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest ostateczna. Rozpatrując złożony przez Skarżącą ponowny wniosek o stwierdzenie nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi, organy wskazały, że ww. decyzja ostatecznie rozstrzygnęła już tę sprawę, albowiem zakres przedmiotowy wniosku Skarżącej oraz zakres przedmiotowy decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty się pokrywają. Powyższe zaś zdaniem organów czyniło niedopuszczalnym rozpatrzenie ponownego wniosku Skarżącej o stwierdzenie nadpłaty w tym samym zakresie oraz uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania podatkowego w tej sprawie. Rozpatrujący sprawę Sąd nie podziela zajętego przez organy stanowiska, że zakres żądania objętego wnioskiem został w całości rozstrzygnięty wydaną wcześniej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta z dnia 20 kwietnia 2018 r., Wskazać bowiem należy, iż okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości porównywanych spraw pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy wyznacza tożsamość podstawy prawnej, faktycznej i treści żądania strony. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż pomiędzy ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 20 kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty oraz wnioskiem Skarżącej z dnia 8 stycznia 2019 r. o stwierdzenie nadpłaty nie wystąpiła tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy, bowiem ten przedmiot pokrywa się jedynie częściowo. Jak wynika bowiem z treści rozstrzygnięcia znajdującej się w aktach sprawy ww. ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 kwietnia 2018 r. odmowa stwierdzenia nadpłaty dotyczyła okresów: "od 01.04.2014 r. do 31.01.2015 r., od 01.02.2015 r. do 31.05.2015 r., od 01.06.2015 r. do 30.06.2016 r. oraz od 01.07.2016 r. do 31.05.2017 r.". Również w uzasadnieniu decyzji ostatecznej organ wskazał, że deklaracje za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 marca 2014 r. nie podlegają rozpatrzeniu w złożonym wniosku w zakresie stwierdzenia nadpłaty. Natomiast złożone przez stronę skarżącą wnioski o stwierdzenie nadpłaty (zarówno pierwotny z dnia 2 lutego 2018 r., jak i ponowiony z dnia 8 stycznia 2019 r.) dotyczyły poza ww. okresami również okresu od 01.07.2013 r. do 31.03.2014 r., który to okres nie został objęty ww. ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 20 kwietnia 2018 r. W zakresie wskazanego okresu (od 01.07.2013 r. do 31.03.2014 r.) nie wystąpiła zatem okoliczność powagi rzeczy osądzonej, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania podatkowego i rozpatrzenie wniosku Skarżącej o stwierdzenie nadpłaty za ten okres. Podsumowując należy wskazać, że uznanie przez organy podatkowe, iż w sprawie zachodzi przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w sprawie, z powodu powagi rzeczy osądzonej jest nieprawidłowe w zakresie w jakim dotyczy okresu od 01.07.2013 r. do 31.03.2014 r. W świetle powyższego postanowienie wydane przez organ I instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania podatkowego w sprawie stwierdzenia nadpłaty oraz utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie wydane przez SKO, należało uznać za nieprawidłowe. Takie działanie organów – w postaci braku odniesienia się do całości żądania strony zawartego we wniosku o stwierdzenie nadpłaty - należy uznać za naruszenie przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących prowadzenia postępowania podatkowego, w tym obowiązku rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Tym samym zasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 122 O.p. poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie przez organy działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nierozpoznanie istoty sprawy. Organ podatkowy ponownie rozpoznając wniosek Skarżącej o stwierdzenie nadpłaty winien dokonać oceny możności wszczęcia i prowadzenia postępowania podatkowego w zakresie każdego z okresów, do których odnosi się przedmiotowy wniosek, mając na uwadze fakt, iż decyzja Prezydenta Miasta z dnia 20 kwietnia 2018 r. nie obejmowała swym zakresem przedmiotowym okresu od 01.07.2013 r. do 31.03.2014 r., a który to okres został objęty wnioskiem strony skarżącej. W świetle powyższych ustaleń uznać należało, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem ww. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ podatkowy będzie zobowiązany uwzględnić wskazania co do dalszego postępowania oraz ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Odnosząc się natomiast do pozostałych wskazanych w skardze zarzutów, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznaje je za bezpodstawne. Niemożliwym było uwzględnienie podniesionego przez Skarżącą zarzutu naruszenia art. 240 § 1 pkt 5 O.p. poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia nowych istotnych okoliczności faktycznych, bowiem w rozpatrywanej sprawie postępowanie toczyło się w przedmiocie wniosku strony o stwierdzenie nadpłaty, a nie wniosku o wznowienie postępowania. A zatem wskazany przepis nie mógł mieć zastosowania w sprawie, tym samym nie mogło dojść do jego naruszenia. Jednocześnie, z uwagi na brak merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nadpłaty (organy bowiem odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie, a zatem wydały rozstrzygnięcie o charakterze procesowym), bezprzedmiotowe byłoby odnoszenie się przez Sąd do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 6m ust. 1d ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. 5.4. Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie SKO oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i § 4 oraz art. 209 p.p.s.a., zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądził na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 597 zł, w tym kwotę 100 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, kwotę 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwotę 480 zł tytułem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).