I SA/Gd 1435/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 10 lipca 2015 r. nr [...] Wnioskiem z dnia 11 maja 2015 r. pan E. L. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek w całości. Wniosek został uzasadniony przez stronę niskimi dochodami i złym stanem zdrowia. We wniosku wskazano ponadto na kwestie związane z układem ratalnym. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia 10 lipca 2015 r., odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od listopada 2010 r. do czerwca 2011 r., od sierpnia 2011 r. do marca 2013 r. oraz od maja do listopada 2013 r. w łącznej kwocie 34.070,47 zł, ubezpieczenie zdrowotne za okres od listopada 2010 r. do czerwca 2011 r., od sierpnia 2011 r. do grudnia 2012 r., za kwiecień 2013 r., za okres od lipca do listopada 2013 r., od maja do czerwca 2014 r. w łącznej kwocie 14.667,07 zł, Fundusz Pracy i FGŚP za grudzień 2010 r. i styczeń 2012 r. w łącznej kwocie 146,06 zł; odmówił umorzenia odsetek naliczonych na dzień wpływu wniosku j. 14 maja 2015 r. od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tych składek w wysokości 2.552 zł oraz odmówił umorzenia należności z tytułu składek za ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne za okres od listopada 2010 r. do czerwca 2011 r., od sierpnia 2011 r. do marca 2013 r. i od maja do listopada 2013 r. w łącznej kwocie 27.361,22 zł a także na ubezpieczenie zdrowotne za okres od listopada 2010 r. do czerwca 2011 r., od sierpnia 2011 r. do grudnia 2012 r., za kwiecień, lipiec –listopada 2013 r., od maja do czerwca 2014 r. w łącznej kwocie 14.667,07 zł. Dodatkową decyzją z dnia 10 lipca 2015 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w zakresie należności z tytułu składek za ubezpieczonego niebędącego płatnikiem składek w oparciu o wskazaną podstawę prawną. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpoznaniu sprawy - na skutek wniosku zobowiązanego oraz po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - decyzją z dnia 21 sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia 10 lipca 2015 r. w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz FP i FGŚP. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe podjęcie decyzji zgodnie ze złożonym wnioskiem, albowiem stwierdzony stan faktyczny wskazuje na brak zaistnienia przesłanek umorzeniowych. Następnie, przywołując treść przepisu art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 121) organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie można stwierdzić stanu całkowitej nieściągalności, gdyż w sprawie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne mające na celu realizację należności z tytułu składek. W dalszej kolejności, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, organ wyjaśnił, że w sprawie w zakresie należności z tytułu składek ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie istnieje zasada tzw. luzu decyzyjnego (swobody decyzyjnej ) w przypadku braku stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności. Procedowaniu na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne podlegają wyłącznie należności składkowe na koncie osobistym płatnika, wskazane w punkcie II decyzji z dnia 10 lipca 2015 r., tj. na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. Należności z tytułu składek finansowane przez zobowiązanego z tytułu ubezpieczenia społecznego ubezpieczonych niebędących płatnikami składek mogłyby zostać umorzone jedynie w przypadku całkowitej nieściągalności, która - w związku z prowadzoną egzekucją – jest wyłączona. Do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, nie stosuje się art. 28 i 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, co wynika wprost z postanowień art. 30 wskazanej ustawy. W związku z powyższym pan E. L. jest zobowiązany do wpłacenia składek, które na dzień 14 maja 2015 r. wynosiły 3.965,96 zł (na ubezpieczenia społeczne) i 2.187,90 zł (na ubezpieczenie zdrowotne). Powyższe składki (tj. należności główne) finansują ubezpieczeni niebędący płatnikami składek, a zobowiązany, jako płatnik, nie przekazał ich do Zakładu w terminach i wysokości wskazanej w przywoływanej ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ podkreślił, że zobowiązany nie finansuje tych składek i jego obowiązkiem jest zawsze bezzwłoczne i bezwarunkowe przekazanie ich do Zakładu w celu zasilenia kont osób ubezpieczonych. Wyjaśnił również, że wypowiedź wierzyciela w zakresie wskazanych powyżej składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek miała miejsce w treści decyzji z dnia 10 lipca 2015 r. Należności z tytułu składek finansowanych przez zobowiązanego jako płatnika za osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek wynosiły na dzień 14 maja 2015r.: 1.638 zł z tytułu odsetek za zwłokę od składek na FUS finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek oraz 914 zł z tytułu odsetek za zwłokę od składek na NFZ finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, 4.754,25 zł z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, 83,66 zł z tytułu składek na FP i FGŚP, ponadto należności z tytułu odsetek za zwłokę od wskazanych powyżej składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, tj. 1.955 zł, należności z tytułu odsetek za zwłokę od wskazanych powyżej składek na FP i FGŚP, tj. 36,00 zł, finansowanych przez zobowiązanego za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek (odsetki naliczono na dzień 14 maja 2015 r.) oraz koszty upomnień określone w decyzji z dnia 10 lipca 2015 r. Należności składkowe finansowane przez zobowiązanego z tytułu ubezpieczenia społecznego ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, mogłyby zostać umorzone, wyłącznie w przypadku całkowitej nieściągalności, która jest obecnie wyłączona. W przypadku należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika z tytułu ubezpieczenia społecznego osób niebędących płatnikami składek, ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje instytucji swobodnego uznania administracyjnego w przypadku, gdy nie stwierdzono stanu całkowitej nieściągalności, co oznacza, że w sytuacji braku zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności Zakład nie może dokonać umorzenia należności składkowych dotyczących ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Organ podkreślił, że przepisom rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365) podlegają wyłącznie nieopłacone należności z tytułu składek na koncie osobistym pana K. R. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 wskazanego rozporządzenia, zadaniem Zakładu jest określenie, czy zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa powyżej. Jednak nawet stwierdzenie zaistnienia określonych w powyższym rozporządzeniu sytuacji nie obliguje Zakładu do umarzania należności z tytułu ubezpieczenia własnego płatnika, lecz stanowi zawsze jego uprawnienie. Przy czym obowiązkiem ustawowym Zakładu jest wykorzystanie wszystkich instrumentów prawnych z zakresu przymusowego dochodzenia zaległych należności składowych. Zgodnie z oświadczeniem z dnia 11 maja 2015 r. o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej zobowiązany prowadzi gospodarstwo domowe z małżonką, która uzyskuje dochód netto w wysokości 654,64 zł. Zobowiązany informuje, że ponosi stale wydatki związane z utrzymaniem z tytułu miesięcznych opłat (czynsz, energia, gaz, itp.) w kwocie 850 zł oraz z tytułu kosztów związanych z leczeniem (np. wykup leków, badania, wizyty) w kwocie 150 zł. Zobowiązany poinformował, że pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 993,03 zł brutto. W dziale majątek nieruchomy, ruchomy i inne prawa majątkowe zobowiązany zaznaczył, że nie posiada zarówno domu, jak i mieszkania a także gospodarstwa rolnego oraz innych nieruchomości. Nie posiada również praw majątkowych, maszyn, urządzeń, środków transportu. Wskazał też na brak innych składników mienia ruchomego (np. komputery, sprzęt RTV / AGD). W punkcie prognozy wyjścia z kryzysu finansowego zobowiązany wpisał "całkowity brak". W punkcie proponowany sposób uregulowania należności zobowiązany wpisał "umorzenie". W rubryce dot. sytuacji zdrowotnej zobowiązany wyjaśnił, że jest emerytem - inwalidą I grupy oraz że choruje na cukrzyce, astmę, nadciśnienie, nerki. W rubryce tej wskazał też, że jest po wylewie krwi do mózgu i po 2 udarach. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym złożone wnioski w zakresie umorzenia i dodatkowe wyjaśnienia, organ doszedł do przekonania, że sytuacja materialno - bytowa zobowiązanego nie pozwala na uznanie, że całkowicie i trwale uniemożliwia spłatę zaległych należności. W ocenie wierzyciela nie można uznać, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Z załączonego oświadczenia wynika, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe wraz z małżonką. Pomimo trudnej sytuacji osobistej, w tym zdrowotnej i finansowej zobowiązanego, w sprawie nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby na umorzenie przedmiotowych należności na koncie osobistym (z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne). Zdaniem organu zobowiązany nie udowodnił, że jego sytuacja materialno – bytowa całkowicie i trwale uniemożliwia spłatę przedmiotowych należności. Organ poddaje przy tym w wątpliwość, że opłacenie należności pozbawiłoby pana E. L. możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zakład zwrócił ponadto uwagę, że zobowiązany nie wskazał na poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby go pozbawić możliwości dalszego prowadzenia działalności (§ 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r.). Jednocześnie nie udowodnił stanu przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenie należności. Organ wskazał, że wprawdzie zobowiązany wskazuje na problemy zdrowotne, jednak uzyskuje dochody w postaci świadczenia emerytalnego. W ocenie organu, choć sytuacja zobowiązanego jest trudna, w szczególności w odniesieniu do problemów wynikających z sytuacji zdrowotnej i z tytułu zadłużenia opisane we wnioskach, jednak, nie jest wykluczona stopniowa spłata zadłużenia, tym bardziej, że w sprawie prowadzona jest egzekucja. Końcowo Zakład zauważył, że należności z tytułu składek finansowane przez zobowiązanego z tytułu ubezpieczenia społecznego ubezpieczonych niebędących płatnikami składek mogłyby zostać umorzone jedynie w przypadku całkowitej nieściągalności, która jest obecnie wyłączona w związku z prowadzoną egzekucją. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pan E. L. wniósł o umorzenie zaległości z tytułu niezapłaconych składek. Wyjaśnił, że jest 67 letnim poważnie schorowanym inwalidą i nie ma możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy. Ze świadczenia emerytalnego, jakie otrzymuje, po odjęciu kosztów utrzymania i leczenia nie pozostają mu praktycznie żadne środki na życie. Wyjaśnił ponadto, ze przez wiele lat prowadził działalność gospodarczą i regularnie opłacał składki na ubezpieczenie. Po kryzysie światowym firma upadła, a zdrowie skarżącego uległo pogorszeniu. Skarżący podniósł, że z zamieszkuje w wynajmowanym mieszkaniu, razem z żoną, z która ma rozdzielność majątkową. Wskazał ponadto, że żona otrzymuje świadczenie w wysokości 650 zł miesięcznie, w związku z czym nie jest w stanie wspomóc go finansowo. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżanych orzeczeń z prawem. W niniejszej sprawie ocenie poddana została decyzja o odmowie umorzenia wskazanych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Treść uzasadnienia decyzji nie potwierdza, aby ocenie organu zostały poddane wszystkie wskazane przez skarżącego dokumenty dotyczące jego sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej. Na stronie 2 uzasadnienia wymieniono w formie spisu materiał dowodowy, jednak w rozważaniach nie odniesiono się do charakteru wydatków kontekście w szczególności przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. Ocena, czy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby możliwości zaspokojenia potrzeb życiowych lub w sytuacji przewlekłej choroby pozbawiłoby możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego płacenie należności. Powołane przepisy obligują organ do poczynienia pełnych ustaleń stanu faktycznego zarówno w zakresie dochodów, jak i wydatków. Analiza musi odzwierciedlać zakres indywidualnych potrzeb zobowiązanego związanych ze stanem zdrowia, wiekiem, sposobem finansowania wydatków mieszkalnych. W niniejszej sprawie zaniechanie ustaleń w tym zakresie nie może być uznane za konwalidowane powołaniem licznych wyroków sądów administracyjnych wydanych w sprawach indywidualnych. Rozważania prawne wymagają uprzedniego jednoznacznego pełnego ustalenia stanu faktycznego. Prawidłowość subsumpcji jest warunkiem poprawności ustaleń poczynionych na podstawie oceny całego prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego. Ponownie rozpoznając sprawę organy ustalą stan zdrowia zobowiązanego, w szczególności czy choroby, na które cierpi mają charakter chorób przewlekłych, ustalą czy zobowiązany musi w sposób stały przyjmować leki, a jeżeli tak ustali poziom niezbędnych wydatków, ponadto podda ocenie dowody przedłożone do akt sprawy na okoliczność stałych bieżących wydatków na zaspokojenie potrzeb podstawowych w zakresie zapewnienia mieszkania i energii, oceni wydatki odpowiadające niezbędnym potrzebom życiowym w zakresie wyżywienia. Tak zebrany i oceniony materiał dowodowy pozwoli na ustalenie stanu faktycznego. Ustalenia w tym zakresie warunkują poprawność decyzji, również decyzji uznaniowej. Wymagania formalne decyzji nie mogą być pominięte również w decyzjach uznaniowych, zatem zakres kognicji Sądu obliguje do oceny legalności decyzji w wyżej wskazanych zakresie. Przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. podstawową kwestią jest ocena, czy w wyniku spłaty należności pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w zaskarżonej decyzji ocena taka nie została prawidłowo przeprowadzona. Ponadto Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji musi znaleźć się ustalenie dotyczące efektów prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarte jest jedynie stwierdzenie, że w chwili obecnej prowadzone jest wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne. Podkreślić należy, że przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. podstawową kwestią jest ocena, czy w wyniku egzekucji zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. W zaskarżonej decyzji ocena taka nie została przeprowadzona. ZUS odmawiając umorzenia należności uczynił to w sposób dowolny, w oderwaniu od instytucji uznania administracyjnego przyjętej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Jak już wyżej zasygnalizowano, działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Należy zaakcentować, że podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanej i jej rodziny, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanej i jego rodziny. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i przeprowadzić postępowanie w zgodzie z zasadami wynikającymi z K.p.a. W szczególności organ winien ustalić sytuację materialną i życiową skarżącego poprzez oparcie się na zgromadzonym względnie uzupełnionym materiale dowodowym, który obrazuje stan majątkowy strony, źródła uzyskiwanych przez niego dochodów, a także wysokość ponoszonych wydatków. Ustalenia wymaga również, na jakim etapie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne i jakie są jego skutki. Kwestią mającą zasadnicze znaczenie jest ocena, czy w wyniku przeprowadzonej egzekucji zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla skarżącego i jego rodziny. Prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy oraz dogłębna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i prawidłowo płynące wnioski muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, tak aby w sposób niebudzący wątpliwości pozwalały na dokonanie oceny zaistnienia przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 powołanego rozporządzenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona swobodniej, a nie dowolnej oceny sytuacji materialnej skarżącego, uwzględniając przy tym konieczność zaspokajania podstawowych potrzeb oraz uwagi Sądu odnoszące się do tej kwestii, pamiętając, iż wprawdzie instytucja umorzenia powinna być stosowana wyjątkowo, jednakże okoliczność ta nie może prowadzić do praktycznego wyeliminowania stosowania tej instytucji, uczynienia jej instytucją martwą, poprzez ogólnikowe powoływanie się tylko na określone kategorie prawne, bez dokonywania rzetelnej oceny ich występowania w konkretnej sprawie. W przypadku dostrzeżenia braków w dokumentacji przedstawionej przez skarżącego organ powinien wezwać skarżącego do uzupełnienia dokumentacji bądź też we własnym zakresie wystąpić do właściwych instytucji. Dokonując powyższej analizy organ musi mieć na względzie istotę ubezpieczenia społecznego. Jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego. Mając powyższe na względzie, z uwagi na wykazane wyżej uchybienia, w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji.