I SA/Gd 1460/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Sędzia WSA Marek Kraus, Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia 18 czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie orzeczenia nieważności części uchwały o zmianie uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę. W dniu 4 czerwca 2019 r. wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w uchwała Rady Miejskiej z dnia 30 maja 2019 r. Nr [...] , o zmianie uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki opłaty oraz w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (dalej w skrócie zwana Uchwałą Rady Miejskiej). Uchwałą z dnia 18 czerwca 2019 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej w skrócie zwane Kolegium) orzekło o nieważności § 1 pkt 2 Uchwały Rady Miejskiej. Kolegium stwierdziło, że postanowienia badanej uchwały w zakresie zmiany § 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 28 marca 2019 r., poprzez wprowadzenie ust. 2 i ust. 3 w sposób istotny naruszają postanowienia art. 6k ust. 1 pkt 1 oraz art. 6j ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem Kolegium wprowadzenie do § 3 zmienianej uchwały Nr [...] postanowień oznaczonych jako ust. 2 i ust. 3, w zakresie ustalenia w 2019 roku dla określonej grupy podmiotów (właścicieli nieruchomości niewyposażonych w dodatkowy wodomierz, którzy udokumentują ilość wody bezpowrotnie zużytej w miesiącach od maja do sierpnia 2018 roku) - innego okresu dotyczącego zużycia wody, stanowiącego podstawę do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (tj. na podstawie ilości średniego miesięcznego zużycia wody w miesiącach od stycznia do kwietnia oraz od września do grudnia 2018 roku), a także w zakresie ustalenia dla drugiej wyodrębnionej grupy podmiotów (właścicieli nieruchomości zamieszkujących budynki usługowo-mieszkalne, wyposażone w jeden wspólny wodomierz) sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie metody określonej w § 1 ust. 2 w uchwale po zmianie (tj. jako iloczynu stawki określonej w § 4 pkt 3 lub 4 w uchwale po zmianie oraz liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość) nie mieści się w postanowieniach wynikających z regulacji zawartych w art. 6k ust. 1 pkt 1 oraz art. 6j ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie Kolegium żaden ze wskazanych przepisów nie daje możliwości przyjęcia, w ramach wybranych metod, dodatkowego sposobu obliczania opłaty dla dwóch wyodrębnionych grup podmiotów w 2019 roku, dla których stosuje się inne kryteria do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, niż wybrane na terenie miasta K. przez organ stanowiący jako generalne i abstrakcyjne, adresowane do wszystkich podmiotów. Zatem, w ocenie Kolegium, ustalenie dla wyodrębnionej grupy właścicieli nieruchomości niewyposażonych w dodatkowy wodomierz, innego okresu służącego obliczeniu zużycia wody, niż przyjęta zasada, tj. średnie miesięczne zużycie wody z okresu zamieszkiwania w danej nieruchomości za rok poprzedni, oraz dla właścicieli nieruchomości zamieszkujących budynki usługowo-mieszkalne wyposażone w jeden wspólny wodomierz - indywidualnej metody - nie znajduje oparcia w podstawie prawnej podjętej uchwały. Ponadto, jak wskazano w treści uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego doprowadził do sytuacji, że dokonano podmiotowego zróżnicowania sposobu naliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w ramach wybranych metod ustalania przedmiotowej opłaty. Tymczasem z art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika możliwość wprowadzenia jedynie przedmiotowego różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a nie wyodrębniania grup podmiotów, dla których, np. przyjmuje się odmienne kryteria w zakresie zużyciu wody do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w ramach wybranej metody. Na uchwałę Kolegium Gmina Miejska (dalej w skrócie zwana Gminą) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 6j ust. 1 i ust. 2 oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wymienione przepisy nie zawierają upoważnienia do ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie średniego miesięcznego zużycia wody za wybrane miesiące roku kalendarzowego w odniesieniu do nieruchomości niewyposażonych w dodatkowy wodomierz oraz do różnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi według kryterium rodzaju zamieszkiwanej przez mieszkańców nieruchomości. Uzasadniając postawione zarzuty skarżąca wskazała, że według art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy, spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Gmina wskazała dalej, że z uwagi na to, iż woda bezpowrotnie zużyta w celach innych niż bytowe nie odzwierciedla ilości osób zamieszkujących na nieruchomości, Rada Miejska postanowiła - dla nieruchomości niewyposażonych w dodatkowy wodomierz - ustalić inny okres, który przy uwzględnieniu uwarunkowań lokalnych będzie miarodajnym dla obliczenia zużycia wody. Gmina zwróciła uwagę, że w orzecznictwie wskazuje się, iż przepisy u.c.p.g. nie przewidują możliwości różnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi według cech wyróżniających mieszkańców danej miejscowości takich jak: wiek, płeć, sytuacja bytowa czy też okoliczność zameldowania. Niemniej jednak zakwestionowane przez organ nadzoru postanowienia uchwały zmieniającej nie odnoszą się do takich kryteriów, a zatem uznanie ich za prowadzące do niedopuszczalnego zróżnicowania sposobu naliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy uznać za nieuzasadnione. Odpowiadając na skargę RIO podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W ocenie Sądu zaskarżona uchwała Kolegium nie została wydana z naruszaniem prawa, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Kolegium RIO kwestionując Uchwałę Rady Miejskiej uznało, że rada gminy przekroczyła umocowanie wynikające z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i uchwaliła sposób obliczania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o indywidualnie określoną metodę obliczania zużycia wody, odmienną dla dwóch grup właścicieli nieruchomości. Taka sytuacja doprowadziła zdaniem Kolegium do niedopuszczalnego podmiotowego zróżnicowania sposobu naliczania opłat. W ocenie Sądu, w niniejszym sporze należy przyznać rację stanowisku zaprezentowanemu przez Kolegium w zaskarżonej uchwale. Sąd rozpoznający skargę stoi na stanowisku, że z brzmienia art. 6j ust. 2 w związku z przepisami art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.) – dalej w skrócie zwanej u.c.p.g., nie wynika możliwość różnicowania sposobu (metody) wyliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w zależności od tego, czy na nieruchomości zostały zamontowane dodatkowe wodomierze czy też nie zostały one w nie wyposażone. Nie jest także dopuszczalne, w świetle przywołanych przepisów, aby ustalanie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi następowało w odmienny sposób dla innych właścicieli nieruchomości tylko z tej przyczyny, że nieruchomości zostały wyposażone w jeden wspólny wodomierz. Podkreślić należy, że z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, w tym np. rada gminy jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W okolicznościach niniejszych sprawy ustawą tą jest ustawa samorządowa. Z przepisów art. 7 Konstytucji RP i art. 40 ustawy samorządowej wynika w sposób jednoznaczny, że zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały więc podejmowane przez radę gminy muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać. Zgodnie z art. 6j ust. 1 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 tj. nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. W przepisie art. 6j ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca wymienił enumeratywnie metody, za pomocą których ustala się opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Wybór sposobu obliczania został pozostawiony radzie gminy, która jednak na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g. może ustalić jedną stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Należy mieć również na uwadze, że ustawodawca dopuścił możliwość różnicowania wysokości opłaty w odniesieniu do nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy. Niemniej jednak w przepisie art. 6j ust. 2a u.p.c.g. wyraźnie wskazane zostały te przesłanki, które mogą decydować o stosowaniu przez radę gminy odmiennych stawek opłat. Z przepisu tego wynika, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Powyższy katalog ma charakter zamknięty, a zatem wprowadzenie przez radę gminy dodatkowych kryteriów różnicujących opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi nie jest dopuszczalne. Nie jest zatem możliwe, aby gmina różnicowała stawkę opłat poza kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Za takim rozumieniem wskazanej regulacji nie przemawia, także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dot. różnicowania stawek opłat, albowiem z systematyki zamieszczenia przepisu nie wynika, jasno uregulowana kompetencja do ustanowienia prawa miejscowego. Ponadto zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., jest racjonalne, gdyż ustawodawca w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził, możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust.1 kryteriami opisanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z przywołanego przepisu wynika, że rada gminy jest uprawniona do dokonania wyboru metody ustalenia opłaty – spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 – co oznacza, że może wybrać metodę, zgodnie z którą opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi po pierwsze, stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g., po drugie, stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1, po trzecie, stanowi iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1, po czwarte, jest określona w jednej stawce dla gospodarstwa domowego, i wreszcie po piąte, dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy spośród ww. metod. Ustawodawca w art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. ograniczył zatem rolę rady gminy do określenia stawki opłaty oraz dokonania wyboru metody (lub metod) ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ale tylko – co wymaga podkreślenia - spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. Uchwałą Rady Miejskiej z dnia 30 maja 2019 r. dokonano wyboru dwóch metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalając ją jako iloczyn stawki oraz ilości średniego miesięcznego zużycia wody w danej nieruchomości za rok poprzedni, a w przypadku nieruchomości, dla których nie można ustalić zużycia wody za rok poprzedni, jako iloczyn stawki oraz liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Jednocześnie w kwestionowanej uchwale postanowiono, że w roku 2019 dla właścicieli nieruchomości niewyposażonych w dodatkowy wodomierz, którzy udokumentują ilość wody bezpowrotnie zużytej w miesiącach od maja do sierpnia 2018 roku, podstawą obliczenia ilości średniego miesięcznego zużycia wody jest zużycie wody w miesiącach od stycznia do kwietnia oraz od września do grudnia 2018 roku. Postanowiono również, że w roku 2019 dla właścicieli nieruchomości zamieszkujących budynki usługowo-mieszkalne, wyposażone w jeden wspólny wodomierz, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi oblicza się na podstawie metody określonej w § 1 ust. 2. W ocenie Sądu określona w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. (i wybrana w przedmiotowej uchwale) metoda polegającą na określeniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o ilość zużytej wody z danej nieruchomości nie dopuszcza jej modyfikowania poprzez zamieszczenie dodatkowych warunków uzależniających sposób obliczania wysokości opłaty od posiadania lub nieposiadania wodomierzy (dodatkowych czy wspólnych) zainstalowanych na nieruchomości. Gdyby ustawodawca uznał za zasadne umożliwienie radzie gminy zmodyfikowania wskazanych wielkości zawarłby, w ocenie Sądu, stosowne zastrzeżenie w tym zakresie. Zgodzić należy się z Kolegium RIO, że dokonanie wyboru dodatkowych metod do ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla wyodrębnionych dwóch grup właścicieli nieruchomości, wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W świetle brzmienia przepisów art. 6k ust. 1 pkt 1 oraz art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. nie jest możliwe stosowanie metody, która różnicuje sposób obliczania opłaty ze względu na cechy lub właściwości, którym odpowiadają (lub nie odpowiadają) grupy właścicieli nieruchomości. W ocenie Sądu należało zatem uznać, że Rada Miejska dodając w Uchwale Rady Miejskiej z dnia 30 maja 2019 r. przepis § 3 ust. 2 i 3, wykroczyła poza granice upoważnienia przewidzianego w art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., co uzasadniało orzeczenie przez Kolegium RIO o nieważności podjętej uchwały w tej części. Jeżeli Rada Miejska dostrzegała praktyczne problemy ze stosowaniem metody polegającej na określeniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o ilości zużycia wody z danej nieruchomości w przypadku nieruchomości nie posiadających dodatkowych wodomierzy lub nieruchomości wyposażonych w jeden wspólny wodomierz, była uprawniona do stosowania w tym przypadku innej metody, co zresztą uczyniła przyjmując alternatywną metodę polegającą na ustalaniu opłaty w oparciu o liczbę mieszkańców. Przepisy ustawy nie uprawniały natomiast rady gminy do modyfikowania metody określonej w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. tak jak uczyniono to w zakwestionowanej Uchwale Rady Miejskiej. Organy samorządu terytorialnego, wydając akty prawa miejscowego, nie posiadają całkowitej swobody w ich wydawaniu, gdyż muszą poruszać się w ramach przyznanego im upoważnienia ustawowego. W konsekwencji, rada gminy nie może ustalić opłaty w sposób inny, niż ten wynikający bezpośrednio z ustawy. Nie może zdaniem Sądu budzić wątpliwości, że istotne naruszenie prawa występuje m.in. wówczas, kiedy dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Tożsamy osąd prawny znalazł już wyraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co wskazują wyroki: WSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1007/15, WSA z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 688/09). Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że z mocy art. 1 pkt 12 lit. e ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579) dodany został przepis art. 6j ust. 3e. Przepis ten stanowi, że w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2, rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1, określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawodawca w znowelizowanym przepisie dopuścił zatem możliwość ustalenia przez radę gminy zasad określania ilości zużytej wody. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że przepis ten nie obowiązywał w dacie podejmowania zakwestionowanej Uchwały Rady Miejskiej, albowiem wszedł w życie z dniem 6 września 2019 r. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę, uznając ją za niezasadną.