I SA/Gd 1462/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Asystent Sędziego Jarosław Skopczyński, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi H.Ł. na decyzję Zarządu Województwa P. z dnia 4 czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przyznanych z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2007-2013 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Zarządu Województwa P. na rzecz strony skarżącej kwotę 7417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 czerwca 2019 r. nr [...] Zarząd Województwa [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 21 marca 2019r. nr [...]., którą zobowiązano beneficjenta H.L. (dalej także: Beneficjent, Strona, Skarżący) do zwrotu środków przyznanych w ramach umowy nr [...] z dnia 29 stycznia 2009r. (aneksowanej w dniach: 20.02.2009r., 11.03.2010r., 03.11.2010r., 25.01.2011r., 09.04.2014r.) o dofinansowanie projektu "Wzrost konkurencyjności firmy [...] poprzez unowocześnienie składników majątku trwałego w tym zakup urządzeń oszczędzających energię", realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007-2013, współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w łącznej kwocie 113.939,08 zł, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji wraz z odsetkami. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie ww. umowy o dofinansowanie Beneficjent otrzymał na realizację przedmiotowego projektu dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w kwocie łącznej 132.000 zł. W wyniku przedmiotowego projektu Beneficjent miał podnieść konkurencyjność przedsiębiorstwa działającego w branży turystycznej. Zakres rzeczowy obejmował wyposażenie istniejącego obiektu (m.in. meble, sprzęt kuchenny, wyposażenie łazienek, rekuperator, wkład kominkowy, kocioł co, kajaki, wózki, kamizelki itp.) oraz nabycie ruchomych środków trwałych (samochód, projektor multimedialny itp.). Stosownie do treści zawartej umowy Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu w pełnym zakresie, z należytą starannością, w szczególności ponosząc koszty i wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zgodnie z Umową i jej załącznikami oraz z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celów (produktów i rezultatów) zakładanych we Wniosku o dofinansowanie Projektu oraz do zachowania określonej we Wniosku trwałości projektu i docelowych wartości wskaźników realizacji Projektu przez cały okres trwałości projektu, o czym stanowią § 4 ust. 4, § 6 ust. 13, § 9 ust. 2 pkt 2) i 4), § 9 ust. 9 i 10 oraz § 13 ust. 1, 3 i 7 umowy. Nieruchomość, której dotyczył projekt, należy do żony Beneficjenta, K.L., która na podstawie umowy z dnia 30 września 2006 r. oddała mu ją w bezpłatne użyczenie. Biorący w użyczenie zobowiązał się m.in. użytkować nieruchomość zgodnie z jej przeznaczeniem. Beneficjent realizował projekt w budynku będącym budynkiem mieszkalnym z funkcją usługową położonym na działce siedliskowej. O ile w takim budynku dopuszczalne jest prowadzenie działalności gospodarczej w formie usług agroturystycznych, to nie powinna ona przeważać nad funkcją mieszkalną, tymczasem Beneficjent w całości wykorzystywał nieruchomość na działalnością gospodarczą. Beneficjent nie dysponuje decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektu w całości przeznaczonego na cele usługowe, co narusza art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2018r. Dz.U. poz. 1202 z późn. zm.). Konsekwencja naruszenia tego przepisu na gruncie prawa budowlanego jest opisana w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie projektu realizowanie go w sposób niezgodny z umową, przepisami prawa krajowego i wspólnotowego i lub procedurami właściwymi dla programu skutkuje możliwością rozwiązania umowy z zachowaniem jednomiesięcznego terminu wypowiedzenia na podstawie jej § 17 ust. 1 pkt 2. Projekt był realizowany od początku 2009 r. zaś budynek uzyskał funkcję usługową już w październiku 2008r. We wniosku Beneficjenta o dokonanie wpisu do ewidencji obiektów świadczących usługi hotelarskie z 30 września 2009r. wskazał on, iż usługi są świadczone w 5 pokojach oraz że w budynku nie ma sali konferencyjnej ani restauracyjnej. Tymczasem w biznesplanie stanowiącym załącznik do wniosku o dofinansowanie projektu, który z kolei stanowi załącznik do umowy o dofinansowanie projektu [...] podpisanej 29 stycznia 2009r. (a więc przed złożeniem ww. wniosku), Beneficjent oświadczył, iż w ofercie wnioskodawcy jest 9 pokoi na wynajem oraz sala konferencyjna i jadalnia, która docelowo miała funkcjonować jako restauracja. Jednym z elementów wyposażenia dofinansowanego w ramach projektu był projektor multimedialny, który zgodnie z zapisami biznesplanu miał umożliwić organizowanie konferencji i szkoleń. Potwierdza to deklarowany przez Beneficjenta zamiar przeznaczenia obiektu w całości na cele usługowe z drugiej strony jednak pomieszczenia takie jak sala konferencyjna czy restauracja nie wpisują się w katalog usług agroturystycznych, co jeszcze dobitniej świadczy o opisanym na wstępie wykorzystywaniu budynku niezgodnie z jego przeznaczeniem. Z uwagi na możliwość wstrzymania realizacji projektu przez właściwe organy z uwagi na wykorzystywanie części mieszkalnej obiektu do świadczenia usług hotelarskich zagrożone było osiągnięcie celów projektu (w tym odpowiednich wskaźników) oraz zachowanie jego trwałości. Ponadto, zgodnie z zawartą umową dofinansowanie projektu realizowanego przez Beneficjenta było dofinansowaniem przysługującym przedsiębiorcy na prowadzoną przez niego działalność gospodarczą. Tymczasem wyposażenie zakupione w ramach realizacji projektu było rozlokowane w całym obiekcie wykorzystywanym przez Beneficjenta - zarówno na pierwszej jak i na drugiej kondygnacji, głównie zaś w jego części mieszkalnej. Ponadto poprzez konsekwentne nieudzielanie Instytucji Pośredniczącej żądanych informacji Beneficjent uniemożliwiał przeprowadzenie kontroli prawidłowości realizacji projektu zgodnie z zawartą umową o dofinansowanie. Działania Beneficjenta, polegające na uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli prawidłowości realizacji projektu winny być traktowane jako odmowa poddania się kontroli przez Beneficjenta, niewywiązywaniu się Beneficjenta z obowiązków dotyczących uzupełniania dokumentacji dotyczącej realizacji przedmiotowego projektu oraz odmowa składania stosownych wyjaśnień, również skutkowały możliwością rozwiązania umowy z zachowaniem jednomiesięcznego terminu wypowiedzenia na podstawie jej § 17 ust. 1 pkt4) i 11). Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że środki przeznaczone na realizację projektu zostały wykorzystane z naruszeniem obowiązujących Beneficjenta w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007-2013 procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. Organ odwoławczy wskazał końcowo, że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono m.in., iż na potrzeby oceny efektywności wykorzystania środków w przedmiotowym projekcie wprowadzony został m.in. wskaźnik rezultatu (utworzenie nowych miejsc pracy, zaoferowanie nowych usług) oraz wskaźnik produktu (środki trwałe nabyte w ramach projektu). Celem realizacji projektu było zaoferowanie klientom nowych, wysokiej jakości usług (kurs kulinarny, pranie i prasowanie odzieży, dowóz z i do dworca lotniska, organizowanie szkoleń), podniesienie konkurencyjności firmy na rynku usług turystycznych regionu i kraju, zwiększenie zatrudnienia w firmie wnioskodawcy o 1 etat, ograniczenie zużycia energii. Beneficjent udokumentował wprowadzenie trzech spośród czterech nowych usług. Usługa, która nie została przez Beneficjenta udokumentowana, czyli organizowanie kursów kulinarnych, zgodnie z zawartą umową miała być świadczona odpłatnie, tymczasem z przekazanych wyjaśnień Beneficjenta wynika, iż nie jest za nie pobierana dodatkowa opłata). Ponadto Beneficjent nie zwiększył zatrudnienia w firmie o jeden etat. Wątpliwości organu odwoławczego budzi efektywność podejmowanych przez Beneficjenta działań w celu utworzenia nowego etatu. Ponadto Beneficjent nie wykazał związku zakupionego pojazdu z założeniami opisanymi we wniosku o dofinansowanie projektu. Beneficjent został zobowiązany do udokumentowania wykorzystywania pojazdu zgodnie z celami projektu, czego nie uczynił. Brak prowadzenia ewidencji przebiegu pojazdu uniemożliwia jednoznaczne wskazanie, iż pojazd jest wykorzystywany wyłącznie na potrzeby działalności gospodarczej, a ściślej na potrzeby przedmiotowego projektu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego art. 184 ust. 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez niezasadne uznanie, że Skarżący wykorzystał środki otrzymane w ramach finansowania projektu w sposób nieprawidłowy, tj. obarczony wadą, która stanowi podstawę do rozwiązania umowy o dofinansowanie. 2) naruszenie prawa materialnego - art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady WE nr 1083/2006 poprzez niesłuszne uznanie, że Skarżący dopuścił się nieprawidłowości przy realizacji projektu, w rozumieniu cytowanego przepisu, 3) naruszenie przepisów postępowania art. 8 k.p.a. poprzez pogwałcenie przez Organ zasady zaufania do władzy publicznej poprzez wydane decyzji zobowiązującej do zwrotu środków pomimo niezgłaszania jakichkolwiek zastrzeżeń w toku realizacji projektu oraz mimo braku zobowiązania do podjęcia czynności faktycznych lub prawnych mających na celu usunięcie nieprawidłowości. 4) naruszenie przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło Organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji błędnych ustaleń faktycznych. Skarżący wskazał w uzasadnieniu, że organ nie wyjaśnił, na czym konkretnie miało polegać naruszenie prawa przez skarżącego oraz że organ w swych wywodach jest niekonsekwentny. Wbrew ustaleniom organu, skarżący przystąpił do użytkowania obiektu zgodnie z obowiązującym prawem, uzyskując wszystkie wymagane dokumenty, w tym pozwolenie na użytkowanie. Organ nie wykazał też, aby skarżący swoim działaniem doprowadził do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Ponadto, sposób użytkowania obiektu nie mógłby stanowić podstawy do rozwiązania umowy o dofinansowanie, bowiem projekt nie dotyczył nieruchomości, a zakupu konkretnych ruchomości. Aby naruszenie prawa krajowego mogło stanowić podstawę wypowiedzenia umowy, musiałoby mieć związek z realizacją projektu, to jest z kwestią zakupu bądź używania zakupionych ruchomości. Skarżący podkreślił, że charakter budynku od początku był jawny dla organu, podobnie jak sposób jego wykorzystywania przez skarżącego. Kuriozalny jest zarzut organu, dotyczący rozlokowania wyposażenia zakupionego w ramach realizacji projektu w całym obiekcie, głównie zaś w jego części mieszkalnej. Organ nie wykazał, które z elementów wyposażenia znajdowały się w części mieszkalnej budynku i wykorzystywane były rzekomo niezgodnie z umową czy wnioskiem o dofinansowanie. Podobnie rzecz się przedstawia z zarzutem dotyczącym niewykazania związku zakupionego pojazdu z założeniami opisanymi we wniosku o dofinansowanie projektu. Organ pisząc, że skarżący nie poparł swoich wyjaśnień jakąkolwiek dokumentacją traci z pola widzenia fakt, iż skarżący nie był nigdy zobowiązany do prowadzenia dokumentacji w omawianym zakresie, w tym brak było obowiązku prowadzenia ewidencji przebiegu pojazdu. Analogicznie, kwestia niestworzenia dodatkowego etatu została przez skarżącego wyjaśniona, a "wątpliwości", na które powołuje się organ, są bezzasadne. W ocenie Skarżącego organ naruszył w sprawie również art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady WE nr 1083/2006 poprzez niesłuszne uznanie, że skarżący dopuścił się nieprawidłowości przy realizacji projektu, w rozumieniu cytowanego przepisu. Organ, tłumacząc możliwość wystąpienia w sprawie "szkody potencjalnej" przywołuje sytuację, w której "(...) interwencja właściwych organów mogłaby doprowadzić do nakazania wykorzystywania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem, co powodowałoby zarówno naruszenie zasady trwałości projektu, jak i nieosiągnięcie jego celu - a co a tym idzie, niekwalifikowalność poniesionych wydatków . Organ nie przywołuje jakiejkolwiek normy prawnej, stanowiącej podstawę prawną wydania przez "właściwy organ" rozstrzygnięcia w przedmiocie "nakazania wykorzystywania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem". W ocenie Skarżącego brak jest takiej podstawy a hipotetyczne scenariusze tworzone przez organ nie mają racji bytu. Zdaniem skarżącego, rozwiązanie umowy o dofinansowanie po kilku latach od zrealizowania projektu, z powołaniem się na okoliczności, które od początku były dla organu jawne i co do których organ nie zgłaszał zastrzeżeń, nie może zostać uznane za słuszne i zgodne z zasadą zaufania obywateli do organów państwa. Nie bez znaczenia jest również sposób przeprowadzenia kontroli u skarżącego przez A. Osoby, które przeprowadzały czynności kontrolne nie podpisały protokołu albowiem nie chciały firmować swoimi nazwiskami informacji końcowej, na której kształt nie miały realnego wpływu. Na kontrolerów wywierane były bowiem naciski przez przełożonych, którzy domagali się najpierw zakończenia kontroli z wynikiem pozytywnym, a następnie - z negatywnym. Według skarżącego nie ulega wątpliwości, że na postawę kierownictwa decydujący wpływ miały przyczyny pozamerytoryczne, mające źródło w konflikcie, jak powstał pomiędzy A a małżonką skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W załączniku do protokołu rozprawy organ wskazał dodatkowo, że informacja pokontrolna z dnia 15 stycznia 2016 r. jest pierwszą informacją sporządzoną po przeprowadzeniu kontroli i zawiera wskazanie jakie naruszenia stwierdzono jak również zalecenia pokontrolne dla beneficjenta. W aktach sprawy znajduje się również informacja pokontrolna końcowa z dnia 27 marca 2017 r. Jakkolwiek nie została ona podpisana przez zespół kontrolujący w związku z wypowiedzeniem przez jego członków deklaracji bezstronności, w związku z czym ma charakter wyłącznie projektu, została jednak poddana audytowi, w wyniku którego stwierdzono, że ustalenia w niej zawarte są tożsame z ustaleniami zawartymi w protokole z dnia 15 stycznia 2015 r. Ponadto ustalenia tej kontroli zostały niezależnie zweryfikowane i potwierdzone przez Zarząd Województwa [...] pełniący role Instytucji Zarządzającej – została przeprowadzona kontrola z udziałem niezależnych audytorów wyznaczonych przez Radę Nadzorczą A SA, którzy stwierdzili, że czynności kontrolne zostały przeprowadzone prawidłowo i że wynik kontroli nie budzi wątpliwości. Dlatego też w toku postępowania administracyjnego uznano za wiarygodny dowód zarówno wstępną informację kontrolną jak i końcową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ze stanu faktycznego wynika, że w dniu 29 stycznia 2009 r. została zawarta pomiędzy skarżącym a A SA umowa o dofinansowanie realizacji projektu pn. "Wzrost konkurencyjności firmy [...] poprzez unowocześnienie składników majątku trwałego w tym zakup urządzeń oszczędzających energię"". Projekt polegał na zakupie wyposażenia do budynku, w którym skarżący prowadzi działalność gospodarczą. W ramach projektu zaplanowany był zakup kolektorów słonecznych z osprzętem i montażem, zakup i montaż rekuperatora, kotła OC wraz z wyposażeniem, kominka wraz z osprzętem, zakup pojazdu dostawczego, obiektów małej architektury, kajaków, wioseł, kamizelek, wyposażenia kuchni i jadalni, kabin prysznicowych, rzutnika multimedialnego, drukarki i komputera przenośnego. Organy obydwu instancji zażądały zwrotu kwoty 113.939,08 zł wraz z odsetkami. Jako powód wskazano, że poprzez wykorzystywanie nieruchomości mieszkalno-usługowej na działalność gospodarczą i rozlokowanie wyposażenia zakupionego w ramach realizacji projektu w całym obiekcie (także w jego części mieszkalnej) skarżący naruszył procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, albowiem było to działanie niezgodne z umową o dofinansowanie oraz z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto organy uznały, że skarżący nie zwiększył zatrudnienia o jeden etat, nie wykazał związku zakupionego pojazdu z założeniami opisanymi we wniosku o dofinansowanie projektu oraz podejmował działania mające na celu uniemożliwić przeprowadzenie kontroli prawidłowości realizacji projektu. W ocenie Sądu wydana w tej sprawie decyzja narusza prawo w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego. Została ona sporządzona w sposób, który w zasadzie uniemożliwia dokonanie jej kontroli. Zawiera sprzeczności co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę jej rozstrzygnięcia, nie odnosi się do dowodów zgromadzonych w sprawie, zawiera również istotne braki w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.), dalej k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Zaskarżona decyzja nie zawiera dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ z jednej strony wskazuje, że budynek, w którym realizowany był projekt był w całości wykorzystywany do prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej, a z drugiej, że wyposażenie zakupione w ramach realizacji projektu rozmieszczone było głównie w części mieszkalnej budynku. Oba te stwierdzenia wykluczają się wzajemnie, czego organ zdaje się nie dostrzegać. Jeżeli budynek w całości wykorzystywany jest do prowadzenia działalności gospodarczej, to nie posiada części mieszkalnej. Jeżeli natomiast posiada część mieszkalną, to nie jest w całości wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej. Tego rodzaju rozbieżności nie mogą zostać zaakceptowane. Organ powinien jednoznacznie ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne. Uzasadnienie decyzji powinno wskazywać dowody, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ta konieczna część każdej decyzji administracyjnej została w tej sprawie całkowicie pominięta. Organ wymienił wprawdzie w decyzji listę dokumentów, które znajdują się w aktach uznając je za zebrane zgodnie z przepisami postępowania i wiarygodne, nie jest to jednak wystarczające wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. Istota dowodzenia polega na wskazaniu okoliczności faktycznej istotnej dla rozstrzygnięcia oraz dowodów, na podstawie których została ona ustalona. W rozpatrywanej sprawie organ nie wskazał, na podstawie jakich konkretnie dowodów ustalił okoliczności faktyczne, które uznał za istotne, takie jak wykorzystywanie budynku w części na cele mieszkalne, rozmieszczenie w części mieszkalnej elementów wyposażenia, których zakup sfinansowany został dzięki otrzymanemu dofinansowaniu projektu, jakie to były konkretnie elementy i gdzie konkretnie się znajdowały. Z decyzji wynika jedynie, że wyposażenie zakupione w ramach realizacji projektu było rozlokowane w całym obiekcie wykorzystywanym przez skarżącego, głównie w jego części mieszkalnej. Nie wiadomo jednak, na podstawie jakich dowodów poczyniono takie ustalenia, nie sprecyzowano także, jakie wyposażenie i gdzie konkretnie się znajdowało. Zasadnie również skarżący zarzuca, że jeden z wymienionych w decyzji dokumentów, które organ uznał za zebrane zgodnie z przepisami postępowania i wiarygodne, w postaci informacji końcowej z realizacji projektu z dnia 27 marca 2017r., nie mógł stanowić podstawy do dokonywania ustaleń faktycznych. Informacja ta nie została podpisana przez osoby kontrolujące K.K. i A.G., którzy pod koniec grudnia 2016 r. złożyli wypowiedzenie deklaracji bezstronności, z uwagi na wywierane na nich przez przełożonych naciski co do wyniku kontroli. Skoro osoby przeprowadzające kontrolę nie podpisały informacji końcowej z realizacji projektu, to jak zasadnie podnosi pełnomocnik organu w piśmie procesowym stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy, nie jest to dokument urzędowy, lecz co najwyżej projekt takiego dokumentu, niemający mocy dowodowej. Zastrzeżenia w tej sytuacji budzi to, jakie zatem były ostateczne wyniki kontroli. Oparcie się na tym dokumencie przy dokonywaniu ustaleń faktycznych już samo w sobie jest dostateczną podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Niejasne jest zawarte w decyzji stwierdzenie, że beneficjent udokumentował wprowadzenie trzech spośród czterech nowych usług. Organ wskazał, że usługa, która nie została udokumentowana, czyli organizowanie kursów kulinarnych, zgodnie z umową miała być świadczona odpłatnie, tymczasem z przekazanych wyjaśnień beneficjenta wynika, że nie jest za nie pobierana dodatkowa opłata. Wątpliwości zatem budzi to, czy organ uznaje, że wykonanie tej usługi nie zostało udokumentowane w ogóle, czy też uznaje, że usługa ta jest wykonywana, lecz niepobieranie dodatkowej opłaty sprzeczne jest z zawartą umową (jak się należy domyślić, z umową o dofinansowanie projektu). Skoro organ uznaje to za okoliczność istotną, powinien zawrzeć w decyzji jednoznaczne ustalenia w tym zakresie, ze wskazaniem dowodów, na których się one opierają. Również zawarte w decyzji stwierdzenie organu, że skarżący nie udzielił Instytucji Pośredniczącej żądanych informacji uniemożliwiając tym samym przeprowadzenie kontroli, jest dowolne i uchyla się spod jakiejkolwiek kontroli. Nie wiadomo, jakich konkretnie informacji skarżący organowi nie udzielił i dlaczego miałoby to uniemożliwić organowi przeprowadzenie kontroli prawidłowości realizacji projektu zgodnie z umową o dofinansowanie. Nie jest wystarczające wskazanie, że dowodem na twierdzenia organu jest cała korespondencja pomiędzy organem o stroną. Nie odpowiada to wymogowi wskazania dowodu, na którym organ się oparł (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ nie wykazał zatem, aby zachodziła podstawa do rozwiązania umowy na podstawie jej § 17 ust. 1 pkt 4 i 11. Organ nie wyjaśnił także w sposób dostateczny podstawy prawnej wydanej decyzji. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.- zwanej dalej z.p.p.r.), do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. W przepisie art. 2 pkt 7 wymienionego rozporządzenia nr 1083/2006 zdefiniowany został termin "nieprawidłowości", przez który rozumieć należy jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm. - zwanej dalej jako u.f.p.) za nieprawidłowe wykorzystanie środków europejskich przewiduje się sankcje budżetowe. Stosownie do treści tego przepisu w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają one zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Podkreślenia wymaga przy tym, że naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków europejskich, określonych w tym przepisie, dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, zawieranej na podstawie art. 206 u.f.p. Zgodnie bowiem z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza jednak automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 7 cytowanego rozporządzenia. Wymieniona "nieprawidłowość" ma natomiast miejsce w sytuacji gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE. Zgodnie z powyższym stwierdzić należy, że dla zaistnienia obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych muszą zostać spełnione łącznie dwie następujące przesłanki: - po pierwsze musi mieć miejsce naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków unijnych (określonych m.in. w umowie o dofinansowanie) - po drugie naruszenie to spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE (por. wyrok NSA z 20 listopada 2014r. w sprawie sygn. akt II GSK 917/13). Zdaniem organu, poprzez wykorzystanie nieruchomości mieszkalno-usługowej na działalność gospodarczą i rozlokowanie wyposażenia zakupionego w ramach realizacji projektu w całym obiekcie skarżący naruszył procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., albowiem nie tylko podejmował działania niezgodne z umową o dofinansowanie ale też niezgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić przede wszystkim, że naruszenie przepisów Prawa budowlanego przez skarżącego w związku z użytkowaniem obiektu nie zostało w sposób dostateczny wyjaśnione. Skarżący wskazuje bowiem, że przystąpił do użytkowania obiektu zgodnie z obowiązującym prawem, uzyskując wszystkie wymagane dokumenty, w tym pozwolenie na użytkowanie. Organ prezentuje stanowisko odmienne, niemniej jednak pomija w uzasadnieniu warstwę dowodową, na której się opiera, co zostało wykazane wyżej. Organ powołuje się na art 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem "w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa wart 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Z akt sprawy nie wynika, aby wobec skarżącego organ nadzoru podjął postępowanie zmierzające do wymierzenia kary na podstawie ww. przepisu, a sam skarżący twierdzi, że przystąpił do użytkowania obiektu zgodnie z obowiązującym prawem. Organ przywołał również art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W myśl tego przepisu, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Definicję zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego reguluje art. 71 ust. 1, w myśl którego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) (uchylony) 2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z akt sprawy nie wynika, aby zaistniały przesłanki wynikające z tego przepisu. Z decyzji nie wynika również, jakie konkretnie zapisy umowy o dofinansowanie zostały naruszone przez to, że projekt realizowany był na nieruchomości o charakterze siedliskowym, w całości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej. Wszak jak słusznie wskazał skarżący, realizacja projektu nie dotyczyła wspomnianej nieruchomości, a zakupu konkretnych ruchomości (elementów wyposażenia). Organ powinien zatem wykazać, że konkretne zapisy umowy o dofinansowanie, której przedmiotem, co należy podkreślić, był zakup ruchomości, zostały naruszone poprzez sposób użytkowania przez skarżącego nieruchomości. Tego w sprawie natomiast zabrakło. Należy też zgodzić się ze skarżącym, że aby naruszenie prawa krajowego mogło stanowić podstawę do żądania zwrotu dofinansowania musiałoby mieć ono związek z realizacją projektu, to jest z kwestią zakupu bądź używania zakupionych ruchomości. Argumentacja organu natomiast dotyczy naruszenia przepisów prawa w związku z użytkowaniem nieruchomości, to jest brakiem pozwolenia na użytkowanie nieruchomości w całości na cele usługowe. Organ wywodzi, że z uwagi na wykorzystywanie części mieszkalnej obiektu do świadczenia usług hotelarskich istnieje możliwość "wstrzymania realizacji projektu przez właściwe organy", co zagraża osiągnięciu celów projektu oraz zachowanie jego wskaźników. Nie wiadomo jednak o jakie "właściwe organy" chodzi i na czym konkretnie miałoby polegać wstrzymanie realizacji projektu. Takie ogólnikowe stwierdzenie nie wystarczy dla uznania, że realizacja projektu jest w rzeczywistości zagrożona. W innej części uzasadnienia decyzji organ wskazał, że konsekwencją naruszenia art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane może być wymierzenie przez organ nadzoru budowlanego kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Wymierzenie takiej kary nie jest jednak równoznaczne ze wstrzymaniem przez właściwe organy realizacji projektu. Organ nie wykazał też, aby wobec skarżącego istniały podstawy do zastosowania 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, o czym mowa wyżej. Organ w żaden sposób nie wykazał zatem, aby trwałość projektu i osiągnięcie jego celów były zagrożone (art. 57 rozporządzenia Rady nr 1083/2006). Argumentacja organu jest w tym zakresie zbyt ogólnikowa. Rację ma organ, że podczas realizacji projektu beneficjent zobligowany był stosować procedury zapewniające ponoszenie wydatków kwalifikowalnych zgodnie z prawem. Rzecz jednak w tym, że organ nie wykazał, aby wydatki ponoszone przez skarżącego na zakup ruchomości, kwalifikowalne według zapisów umowy, ponoszone były niezgodnie z prawem przez to, że skarżący nie przedstawił pozwolenia na użytkowanie nieruchomości w całości na cele usługowe. Organ nie wyjaśnił i nie wykazał też, dlaczego żąda zwrotu przyznanych środków w całości, skoro nie kwestionował, że skarżący miał tytuł prawny do prowadzenia działalności usługowej w obiekcie przynajmniej w części. Trudno też uznać, aby fakt niezwiększenia zatrudnienia o jeden etat, nieprzedstawienie ewidencji przebiegu pojazdu czy wreszcie niewprowadzenie jednej z czterech nowych usług (przy czym jest to sporne, organ kwestii tej dostatecznie nie wyjaśnił), uzasadniało wniosek o braku realizacji celu projektu w całości. Organ powinien wskazać, dlaczego po zakończeniu realizacji projektu i jego zrealizowaniu (organ nie kwestionuje, że strona zrealizowała projekt) wypowiada umowę o dofinansowanie, skoro problemem jest jedynie część kosztów kwalifikowalnych w projekcie, a nie brak zrealizowania projektu. Do wyjaśnienia pozostaje również kwestia związku zakupionego pojazdu z założeniami opisanymi we wniosku o dofinansowanie projektu. Organ stwierdził, że skarżący nie przedstawił ewidencji przebiegu pojazdu, nie wskazał jednak podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek prowadzenia przez skarżącego takiej ewidencji. Wydaje się zatem, że skarżący powinien mieć możliwość wykazania tego związku za pomocą każdego innego dopuszczalnego prawem dowodu. Końcowo wskazać należy, że organ nie odniósł się wystarczająco do twierdzeń skarżącego, iż charakter budynku był od początku jawny dla organu, podobnie jak sposób jego wykorzystania przez skarżącego. Istnieje tu pewna niejasność. Z jednej strony bowiem organ kwestię tę uznaje za istotną dla realizacji celów projektu na tyle aby wypowiedzieć skarżącemu umowę o dofinansowanie, z drugiej jednak strony nie wiadomo, czy kwestia ta była jednym z warunków zawarcia umowy o dofinansowanie. Jeżeli nie była jednym z warunków zawarcia umowy o dofinansowanie, to trudno wywodzić, że wykorzystywanie przez skarżącego budynku w całości na cele usługowe wbrew jego przeznaczeniu mieszkalno-usługowemu, narusza zapisy umowy. Jeżeli natomiast kwestia ta była jednym z warunków zawarcia umowy o dofinansowanie, to jak się wydaje powinna być badana przy zawieraniu tej umowy. Organ twierdzi jednak, że wiedzy co do charakteru budynku nie posiadał i to mimo faktu, że budowa tego budynku realizowana była z wykorzystaniem dofinansowania innego projektu realizowanego w ramach ZPORR 2004-2006. Zgodnie z art. 60 pkt a rozporządzenia 1083 instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a szczególności za: zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, w myśl art. 13 pkt 1 in fine rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 przed pojęciem decyzji o dofinansowaniu instytucja zarządzającą weryfikuje czy beneficjent posiada wystarczające zdolności do wypełnienia przedmiotowych warunków. Na podstawie powołanych przepisów na instytucji zarządzającej ciąży obowiązek zapewnienia, że operacje (projekty) są wybierane do dofinansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego i że spełniają wymogi zgodnie z regulacjami wspólnotowymi i krajowymi przez cały okres realizacji projektu. Oceniając wniosek aplikacyjny wraz z dołączonymi dokumentami IZ winna z należytą starannością przeanalizować i ocenić nie tylko od strony formalnej wniosek, a w przypadku wątpliwości ewentualnie zażądać uzupełniających wyjaśnień i dokumentów przed podpisaniem umowy o dofinansowanie. Z treści art. 207 u.f.p. nie wynika aby ustawodawca uzależniał wydanie decyzji o określeniu kwoty przypadającej do zwrotu od ustalenia, czy wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem lub naruszeniem procedur lub ich nienależne pobranie spowodowane było wskutek błędu lub zaniechania instytucji zarządzającej, czy też okoliczności leżących po stronie beneficjenta. Niemniej jednak stosownie do art. 98 rozporządzenia 1083 państwo członkowskie (tj. instytucja zarządzająca) dokonując korekt finansowych polegających na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Prawo dokonywania korekt w połączeniu z obowiązkiem oceny charakteru i wagi wykrytych nieprawidłowości oraz odpowiedzialnością instytucji zarządzającej za realizację programu i prawidłowy wybór projektów nie może być utożsamiane z jej uprawnieniem do przerzucania skutków wszystkich uchybień na beneficjenta. W ocenie Sądu, sytuacja, w której instytucja zarządzająca dopiero po zakończeniu procedury konkursowej, podpisaniu umowy i wypłaceniu dofinansowania, dysponując możliwością kontroli całego projektu, wszczyna postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu dofinansowania, w konsekwencji przerzucając skutki własnych zaniechań na beneficjenta narusza wywodzoną z zasady demokratycznego państwa, prawa zasadę działania jednostki w zaufaniu do organów Państwa ( art. 2 Konstytucji, art. 8 k.p.a. ). W świetle tej zasady uchybienie organu nie może powodować ujemnych następstw dla strony i w zaufaniu do podejmowanych przez organ działań i rozstrzygnięć. Z tego też powodu wyjaśnienie, czy przy zawieraniu umowy o dofinansowanie badana była kwestia tytułu prawnego skarżącego do dysponowania nieruchomością dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej, jest istotna dla rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, wynikająca z powołanych wcześniej regulacji unijnych i krajowych odpowiedzialność instytucji zarządzającej za realizację programu operacyjnego nie może sprowadzać się jedynie do prawa tego organu do przerzucania skutków zaistniałych zaniechań na beneficjenta, którego wcześniej zapewniła, że spełnił wymagania dla uzyskania dofinansowania projektu. W ocenie Sądu, o czym już wspomniano wyżej, podjęta decyzja, jest niekontrolowalna i przedwczesna. Rolą sądu nie jest ustalanie stanu faktycznego, tylko kontrola prawidłowości zrekonstruowanego przez organ stanu faktycznego. W sprawie organ odwoławczy, jak i pierwszej instancji nie zrekonstruowały stanu faktycznego. Zrekonstruowanie stanu faktycznego winno polegać na tym, że organ po pierwsze wskazuje konkretne zapisy umowy i przepisów prawa, które nakazują stronie określone działanie, czy też zachowanie. Po wtóre organ powinien przedstawić jak faktycznie wyglądało zachowanie skarżącego w kontekście jego obowiązków. Ponadto organ powinien przedstawić przepisy prawa i je wyjaśnić i dopiero ostatecznie zrekonstruowane zachowanie strony podciągnąć pod odkodowaną normę prawną. Wszystkich tych elementów w sprawie zabrakło. Podsumowując, zaskarżona decyzja dotknięta jest licznymi brakami i sprzecznościami, które zostały wykazane wyżej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy mieć na uwadze poczynione wyżej rozważania, które stanowią jednocześnie wskazania do dalszego postępowania. Organ odwoławczy ponownie musi na podstawie akt sprawy zrekonstruować stan faktyczny, przedstawić podstawę podstawną i ją wyjaśnić, odnieść się do argumentacji strony podnoszonej w toku postępowania. W zaskarżonej decyzji powyższych ustaleń zabrakło, co w ocenie sądu zakwalifikować należało jako dopuszczenie się przez organ naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 232 ze zm.) skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu stosunkowego i koszty zastępstwa procesowego orzeczono na mocy art. 200 oraz art. 205 § 2 ww. ustawy oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800). Zasądzony zwrot kosztów postępowania sądowego zawiera zwrot wpisu sądowego (2.000 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego.