I SA/Gd 1476/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka,, Sędzia WSA Irena Wesołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 5 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. ( dalej jako: DIAS ), działając na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a § 2 w związku z art. 127 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako K.p.a.; art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.), dalej jako u.p.e.a., po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez A Sp. z o.o., na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 27 marca 2019 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów na prowadzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy: Naczelnik Urzędu Skarbowego wszczął postępowanie egzekucyjne do majątku A sp. z o.o. na podstawie wystawionych przez wierzyciela - Prezydenta Miasta S. tytułów wykonawczych nr: [...] z dnia 4 maja 2018 r., [...] z dnia 18 maja 2018 r., [...] z dnia 5 października 2018 r. Odpis pierwszego tytułu wykonawczego został doręczony Spółce w dniu 9 lipca 2018 r., drugiego w dniu 6 września 12018 r., natomiast trzeciego w dniu 30 października 2018 r. Jednocześnie wierzyciel wystawił dalsze tytuły wykonawcze, przez co czynności egzekucyjne podejmował organ właściwy miejscowo dla miejsca położenia nieruchomości - Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. (zawiadomienie nr [...] z dnia 16 października 2018 r.. Na skutek tego zobowiązany złożył do tego organu pismo z dnia 19 listopada 2018 r. określone jako "Skarga", które zawierało w swej treści zarzuty z art. 33 § 1 pkt 7 i 8 u.p.e.a. (niedoręczenia upomnienia przedegzekucyjnego oraz zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego). Rozpoznając przedmiotowe pismo, Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. zakwalifikował je jako skargę na ww. czynność egzekucyjną. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2018 r. orzekł o jej oddaleniu. Spółka zaskarżyła to postanowienie podnosząc, że Naczelnik nie rozpoznał istoty sprawy, jako że jej intencją było złożenie zarzutów zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz braku uprzedniego doręczenia upomnienia przedegzekucyjnego. W związku z powyższym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. postanowieniem z dnia 27 lutego 2019 r. uchylił postanowienie organu I instancji oddalające skargę na przedmiotową czynność egzekucyjną i umorzył w całości postępowanie w sprawie. Jednocześnie organ ten przekazał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego (jako organowi egzekucyjnemu) złożone zarzuty zgodnie z właściwością. Spółka nie zaskarżyła ww. postanowienia. W wyniku powyższego Naczelnik Urzędu Skarbowego wydał postanowienie z dnia 27 marca 2019 r. którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwagi na niezachowanie przypisanego dla tej czynności terminu. Postanowienie to zostało za przez Spółkę zaskarżone zażaleniem, w uzasadnieniu którego wskazała, że przedmiotem zarzutów, o których mowa w skardze z dnia 19 listopada 2018r. nie są zajęcia, o których mowa w zaskarżonym postanowieniu, a postanowienie Naczelnika z dnia 18 października 2018r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. postanowieniem z dnia 5 czerwca 2019r. utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na treść art. 33 § 1 u.p.e.a. oraz art. 54 § 6 u.p.e.a. wskazał, że w skardze na czynności egzekucyjne nie jest możliwe podnoszenie okoliczności stanowiących podstawy zarzutów wskazane w art. 33 § 1 u.p.e.a. również po upływie terminu do wniesienia zarzutów. Nie będzie dopuszczalne jej wniesienie w sytuacjach, gdy ustawa przewiduje inne środki zaskarżenia, np. zarzut, zażalenie na postanowienie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego, albo w sytuacjach gdy istnieje możliwość wniesienia pozwu do sądu. Dzięki skardze możliwe jest zakwestionowanie czynności egzekucyjnej dokonanej w danym postępowaniu. Wyłącznie czynność ta podlega badaniu. Tym samym, brak możliwości prawnej wnoszenia zarzutów przewidzianych w art. 33 § 1 u.p.e.a na konkretne czynności egzekucyjne. W dalszej kolejności DIAS wskazał, że termin do wniesienia skargi na czynności egzekucyjne wynosi 14 dni od zawiadomienia zobowiązanego o czynności egzekucyjnej (art. 54 § 4 u.p.e.a), natomiast termin wniesienia zarzutu wynosi 7 dni od doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a). Podkreślił, że twierdzenie, jakoby Naczelnik Urzędu Skarbowego rozpatrzył wniesione przez Spółkę zarzuty na czynność w postaci zajęć wierzytelności i praw majątkowych jest nieprawidłowe. Powołanie przez organ egzekucyjny dokonanych czynności miało jedynie na celu określenie daty początkowej biegu terminu do skutecznego wniesienia zarzutów. Organ stwierdził, że wbrew twierdzeniu strony, Naczelnik dokonał prawidłowego rozstrzygnięcia zgodnie z przedstawionym stanem prawnym i faktycznym. Wskazane przez Spółkę postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego o zajęciu nieruchomości z dnia 18 października 2018 r. a doręczone dnia 6 listopada 2018 r., nie jest postanowieniem, a zawiadomieniem o zajęciu nieruchomości z dnia 16 października 2018 r. Zajęcie nieruchomości jest czynnością, na którą służy jedynie skarga na czynność egzekucyjną w trybie art. 54 u.p.e.a., którą wnosi się w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia. Taka informacja znajduje się w zawiadomieniu w treści pouczenia. Tytuły wykonawcze na podstawie których wystawione było niniejsze zawiadomienie o zajęciu nieruchomości zostały stronie doręczone odpowiednio: w dniu 9 lipca 2018 r. (tytuł wykonawczy [...]), w dniu 6 września 12018 r. (tytuł wykonawczy [...]) oraz w dniu 30 października 2018 r.(tytuł wykonawczy [...]). Siedmiodniowy termin do wniesienia przez zarzutów opartych o art. 33 § 1 pkt 7, 8, 10 u.p.e.a upłynął odpowiednio w dniach 16 lipca 2018 r., 13 września 2018 r. i 6 listopada 2018 r. Natomiast złożone przez Spółkę pismo z dnia 19 listopada 2019 r. zatytułowane "Skarga", w którym podniosła zarzuty oparte na art. 33 § 1 u.p.e.a nadane zostało w placówce operatora pocztowego dnia 20 listopada 2018r. Poza tym Spółka nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu. W dalszej kolejności DIAS powołał się na wymienioną w art. 61a § 1 K.p.a. podstawę odmowy wszczęcia postępowania, a następnie wskazał na sposób obliczania terminów w zgodzie z treścią art. 57 § 1 K.p.a. uznając, że tylko zażalenie wniesione z zachowaniem terminu do jego wniesienia może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu, zaś w przypadku jego niedochowania ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 K.p.a. i nawet w przypadku nieznacznego przekroczenia terminu zobowiązany jest do stwierdzenia uchybienia terminu do jego złożenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka A zarzuciła postanowieniom organów obu instancji naruszenie art. 33 § 1 u.p.e.a. poprzez błędne zastosowanie oraz niezastosowanie art. 54 § 4 u.p.e.a. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia a także poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. 2018 r. poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych aktów z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu powodującym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, stwierdzić należy, że nie narusza ono prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniesionych przez skarżącą zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało m.in. na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., dodanego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2010 r. Nr 6, poz. 18) i obowiązującego od dnia 11 kwietnia 2011 r. Wskazana wyżej nowelizacja kodeksu pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt III UK 16/15, publ. LEX nr 1814918). Na tym etapie rozważań podkreślenia wymaga, że w przypadku odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyr. NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 347/11, Lex nr 1219023). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że kwestią wymagającą oceny jest prawidłowość rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego, który w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów zgłoszonych z uchybieniem terminu. Przepisy u.p.e.a. nie regulują wprost sytuacji, gdy zarzuty zgłoszone zostaną przez zobowiązanego po upływie ustawowego terminu. W art. 34 § 4 u.p.e.a. jest jedynie mowa, że organ egzekucyjny "wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego". Zastosowany przez organ egzekucyjny art. 61a § 1 K.p.a. stanowi, że gdy żądanie, wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite co do określenia w jakiej formie należy rozstrzygać zarzuty wniesione po terminie. We wszystkich orzeczeniach podkreśla się jednak, że uchybienie terminowi do wniesienia zarzutów powoduje bezskuteczność dokonanej przez stronę czynności procesowej (wyrok WSA w Krakowie z 3 sierpnia 2012 r., I SA/Kr 849/12 oraz powołane tam poglądy B. Adamiak i J. Borkowskiego, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2008, s. 335 i nast). W razie uchybienia terminowi do wniesienia zarzutów niektóre sądy uznają, że powinno się wówczas oddalić zarzuty (wyrok WSA w Białymstoku z 15 stycznia 2009 r., I SA/Bk 361/08), bądź pozostawić zarzuty bez rozpoznania (wyrok WSA w Poznaniu z 9 lipca 2008 r., I SA/Po 443/08), bądź umorzyć postępowanie w przedmiocie zarzutów (wyrok NSA z 24 października 2000 r., I SA/Ka 712/99; wyrok NSA z 8 lutego 1994 r. SA/Wr 1463/93), albo nie uwzględnić zarzutów z powodu ich wniesienia po upływie terminu (wyrok NSA z dnia 1 października 1999 r., I SA/Lu 722/98; wyroki WSA w Łodzi z 24 kwietnia 2008 r., III SA/Łd 19/08, 9 lipca 2015 r. III SA/Łd 556/15). Sądy administracyjne akceptowały również rozstrzygnięcie przyjęte przez organy w sprawie niniejszej, czyli odmowę wszczęcia postępowania przez organ egzekucyjny pierwszej instancji w sprawie zgłoszonych zarzutów w związku z uchybieniem terminu do ich wniesienia (wyroki WSA w Gdańsku z 27 listopada 2013 r., I SA/Gd 1017/13, WSA w Olsztynie z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 843/14, WSA w Białymstoku z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 354/17). Do tego ostatniego poglądu przychylił się także Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. w sprawie II FSK 3770/14 wskazał, że niewątpliwie uchybienie terminowi do wniesienia zarzutów powoduje bezskuteczność dokonanej przez stronę czynności procesowej, co prowadzić może do zamknięcia drogi dalszego postępowania. W takiej sytuacji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwa będzie podstawa z art. 61a § 1 K.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. W ten sposób rozstrzygnięcie organu najpełniej wyraża konsekwencje w postaci bezskuteczności dokonanej przez stronę czynności procesowej. Stanowisko to podziela także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni akceptując rozstrzygnięcie podjęte przez organy. Tym samym podkreślić należy, że wniesienie zarzutów po terminie jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tego stanu organ nie ma możliwości ich merytorycznego rozpoznania. Ustalenie, że zarzuty zostały złożone po terminie do dokonania tej czynności nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z analizy obowiązującej normy prawnej - art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Gdy organ stwierdzi, że zarzuty zostały wniesione z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do ich merytorycznego rozpoznania i ma obowiązek odmówić ich oceny. Powyższe czyni niezasadnymi podnoszone w toku postępowania oraz w skardze do Sądu zarzuty dotyczące braku merytorycznego ustosunkowania się przez organ egzekucyjny oraz organ nadzoru do zgłoszonych przez skarżącą zarzutów. Z okoliczności rozpoznawanej sprawy jednoznacznie wynika, że odpisy tytułów wykonawczych nr: [...] z dnia 4 maja 2018 r., [...] z dnia 18 maja 2018 r., [...] z dnia 5 października 2018 r. zostały doręczony Spółce odpowiednio w dniach 9 lipca 2018 r., 6 września 12018 r. i 30 października 2018 r. Termin do wniesienia zarzutów, co wynika z pouczenia zawartego w tych tytułach upływał odpowiednio w dniach 16 lipca 2018 r., 13 września 2018 r. i 6 listopada 2018 r. A zatem pismo skarżącej z dnia 19 listopada 2018r. zatytułowane jako "Skarga" adresowane do Naczelnika Urzędu Skarbowego w S., nadane w urzędzie pocztowym w dniu 20 listopada 2018r. ewidentnie zostało wniesione przez stronę z uchybieniem terminu wskazanego w art. 27 § 9 u.p.e.a. W skardze Spółka twierdzi, że nie wiadomo dlaczego jej pismo organ potraktował jako zarzuty, nie zaś skargę, co doprowadziło do błędnego obliczenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, a także do jej twierdzeń. Organ administracji nie może dowolnie określać momentu złożonego przez stronę zarzutu na czynności egzekucyjne, zwłaszcza że egzekucja jest ciągiem wielu czynności organu egzekucyjnego i w tym miejscu powstaje pytanie, jaki środek zaskarżenia przysługuje stronie co do czynności podjętych przez organ po upływie siedmiodniowego terminu wskazywanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W ocenie skarżącej, skarga na czynności egzekucyjne, wniesiona w terminie dwutygodniowym od podjęcia tych czynności, winna być bezwzględnie rozpoznana merytorycznie. Przechodzenie na konstrukcję zarzutów w tej sytuacji należy uznać za nieuprawnione. Zdaniem Sądu, dychotomiczność stanowiska zaprezentowanego przez skarżącą, nie może świadczyć o zasadności wskazanej w skardze argumentacji. Z jednej bowiem strony Spółka nie zakwestionowała ostatecznego postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z dnia 27 lutego 2019 r., w którym uznano, że jej pismo z dnia 19 listopada 2018r. błędnie organ I instancji zakwalifikował jako skargę na czynność egzekucyjną, by w obecnie rozpoznawanej sprawie zarzucić organom, że jej pismo błędnie zostało potraktowane jako zarzuty w trybie art. 33 § 1 u.p.e.a. W tej spornej kwestii warto przytoczyć pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 6 grudnia 2013r. w sprawie o sygn. akt II FSK 2988/11, w którym wskazano, że jeżeli z uwagi na stadium postępowania egzekucyjnego nie przysługuje dłużnikowi środek zaskarżenia w postaci zarzutów, to skarga na czynności egzekucyjne, o której mowa w art. 54 u.p.e.a., nie może stanowić takiego właśnie konkurencyjnego środka zaskarżenia ( ... ). W ocenie Sądu wybór odpowiedniego środka zaskarżenia należy do zainteresowanego, a skoro wybór ten okazał się ostatecznie wadliwy, brak podstaw prawnych do zanegowania rozstrzygnięć organów obu instancji. W konsekwencji nie było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów ( jako złożonych po terminie ). W tym stanie rzeczy DIAS zobligowany był do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia jako zawierającego prawidłowe rozstrzygnięcie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.