I SA/Gd 1610/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi B.J. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 27 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wszczął postępowanie egzekucyjne do majątku B.J. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w dniu 12 listopada 2015 r., obejmujących nieuregulowane w terminie składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres 8-11/2007, 12/2007 i 01-3/2008, 4-7/2008 oraz 8-10/2008. Podstawę prawną wystawienia tych tytułów stanowiła decyzja Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. z dnia 17 grudnia 2008 r. Zawiadomieniem z dnia 12 listopada 2015 r. dokonano zajęcia świadczenia z ubezpieczenia społecznego w organie rentowym ZUS O/G. Inspektorat w S. Odpisy tytułów wykonawczych oraz zawiadomienia doręczono B.J. w dniu 19 listopada 2015 r. Pismem z dnia 26 listopada 2015 r. B.J. złożyła podanie zatytułowane "sprzeciw przeciwko prowadzeniu egzekucji administracyjnej" zarzucając prowadzenie egzekucji na podstawie nieistniejącego, nienależnego zobowiązania. Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2016 r. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za niedopuszczalny uznał wniesiony przez zobowiązaną zarzut nieistnienia obowiązku w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez B.J., Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia 27 września 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zobowiązana wnosząc zarzuty oparte na art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, powinna przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje albo wprawdzie powstał, ale wygasł. Tymczasem jak zostało w sprawie ustalone, od decyzji Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 grudnia 2008 r., B.J. wniosła odwołanie do Sądu Okręgowego. Odwołanie to zostało oddalone na mocy wyroku tego Sądu z dnia 3 września 2013 r., a wyrok stał się prawomocny z dniem 21 stycznia 2014 r. Dyrektor Izby Skarbowej, odnosząc się do ponoszonych zarzutów podkreślił, że strona błędnie utożsamia orzeczenie o niedopuszczalności zarzutów wydane na podstawie art. 34 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z odebraniem skarżącej prawa do złożenia zarzutów. Organ wskazał również, że zaskarżone postanowienie wydane zostało przez Dyrektora Oddziału ZUS w G., który na mocy art. 19 § 4a u.p.e.a. wyznaczony został do działania jako organ egzekucyjny. Przedmiotowe postanowienie zostało opatrzone stosowną pieczęcią oraz podpisem osoby upoważnionej w imieniu organu egzekucyjnego do wydania orzeczenia. Zdaniem organu odwoławczego, bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostawała okoliczność, że przesyłkę pocztową zawierającą zaskarżone postanowienie nadał Inspektorat ZUS w S. Inspektorat Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. pozostaje wierzycielem w niniejszej sprawie i jest właściwy do orzekania jako organ pierwszej instancji w sprawie m.in. należności z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego. Inspektorat ten podlega Oddziałowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w G., na czele którego stoi Dyrektor oddziału, któremu to z kolei ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nadaje status organu egzekucyjnego. Na rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Skarbowej B.J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła Dyrektorowi Izby Skarbowej rażące naruszenie prawa przez nieustalenie stanu faktycznego tj. brak dowodu ZUS na wykonywanie działalności gospodarczej a także przez nieuwzględnienie faktu niezakończonych postępowań karnego i przed Sądem Pracy, w związku z udowodnionym przestępstwem poświadczania nieprawdy i zeznania nieprawdy pod przysięgą przez przedstawiciela ZUS. B.J. wniosła także o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego i cywilnego – jak wskazała, w sprawie z fałszywego oskarżenia B.J. o rzekome prowadzenie działalności gospodarczej. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszaniem prawa, a poniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotowa sprawa dotyczy wadliwego zdaniem B.J. wszczęcia i prowadzenia postepowania egzekucyjnego pomimo nieistnienia egzekwowanego obowiązku. Strona wnosząca skargę zarzuciła organowi odwoławczemu, że w prowadzonym postepowaniu nie zbadał istotnej dla sprawy okoliczności tj. faktu nieprowadzenia przez nią działalności gospodarczej, co w konsekwencji doprowadziło do nieustalenia stanu faktycznego sprawy. Z powyższym stanowiskiem strony skarżącej nie sposób się zgodzić. Podstawą wniesionego przez skarżącą zarzutu był art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 5099 ze zm.) - dalej w skrócie zwanej u.p.e.a.. Przepis ten stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Uregulowana w art. 33 i nast. u.p.e.a. instytucja zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji ma na celu weryfikację prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a także weryfikację samego tytułu wykonawczego (zapisów zawartych w jego treści). Podkreślenia wymaga, że instytucja zgłaszania zarzutów nie może służyć zwalczaniu podstaw faktycznych i prawnych decyzji istniejącej w porządku prawnym i wymagalnej (to jest decyzji ostatecznej bądź decyzji wprawdzie nieostatecznej, ale już wykonalnej z racji nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności). W tym celu właściwym trybem jest, zależnie od okoliczności, zaskarżenie decyzji w drodze odwołania, wniesienie skargi do sądu administracyjnego bądź też wdrożenie jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych tj. wznowienia postępowania bądź też zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej (przy spełnieniu przesłanek formalnych unormowanych dla każdego z tych trybów z osobna). Inaczej ujmując - wierzyciel lub organ egzekucyjny, przy rozpatrywaniu zarzutów nie mogą ponownie rozpoznawać sprawy od strony merytorycznej, gdyż postępowanie egzekucyjne nie jest postępowaniem administracyjnym rozpoznawczym, w toku którego dochodzi do ukształtowania praw i obowiązków strony postępowania, lecz jest postępowaniem następczym, służącym realizacji (wykonaniu) obowiązków w postępowaniu rozpoznawczym ustalonych. W orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 21 lutego 2014 r., II FSK 315/12, publ. Lex nr 1450218) nie budzi wątpliwości, że zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym zobowiązany może podnosić jedynie wówczas, gdy nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które miały miejsce po wydaniu tytułu wykonawczego. Chodzić tu więc będzie np. o sytuację umorzenia zobowiązania podatkowego, które jest egzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 14 stycznia 2010 r. wydanych w sprawach II FSK 1377/08 i II FSK 1378/08 (publ. Lex nr 595765 i 595766) stwierdził wprost, że w przeciwnym razie organ egzekucyjny nie mógłby rozpoznać zarzutu bez naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. Zarzuty oraz inne środki zaskarżenia przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego (wyrok NSA z 27 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1104/96, Lex nr 47780). Dopóki więc w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie, będące podstawą egzekucji administracyjnej - nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z postępowaniem administracyjnym zmierzającym do merytorycznego rozpoznania sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 12 grudnia 2012 r., II SA/Gd 643/12, publ. Lex nr 1235475). W przedmiotowej sprawie podstawę wszczętej i prowadzonej egzekucji stanowiła decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 grudnia 2008 roku, stwierdzająca zadłużenie B.J. z tytułu nieuregulowanych składanek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 2007 roku do października 2008 roku. Jak wynika z akt sprawy, powyższa decyzja została poddana kontroli sądu w następstwie wniesionego przez B.J. odwołania. Wyrokiem z dnia 3 września 2013 r. Sąd Okręgowy wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił odwołanie skarżącej. Powyższy wyrok stał się prawomocny z dniem 21 stycznia 2014 r. Kwestie związane z istnieniem obowiązku zapłaty nieuregulowanych składek podlegały zatem badaniu zarówno przez organ administracyjny jak i przez orzekający w sprawie Sąd Okręgowy. W związku z tym, w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, przywoływany przez stronę fakt braku prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, jako okoliczności, która miała mieć wpływ na nieistnienie egzekwowanego obowiązku, nie mógł podlegać badaniu w tym postępowaniu. Organ egzekucyjny, co wyraźnie zostało wcześniej wskazane, nie jest bowiem uprawniony do merytorycznego badania sprawy w takim samym zakresie, w jakim uczynione zostało to w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji orzekającej o obowiązku zapłaty nieuregulowanych składek. W kontekście powyższego za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania mający polegać na nieustaleniu prawidłowego stanu faktycznego. Jak to wcześniej został wskazane, postępowanie egzekucyjne nie może służyć weryfikacji istniejącego obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej i nie może prowadzić do podważenia ustaleń faktycznych, poczynionych we właściwym, rozpoznawczym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu, na kwestię zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie miała także wpływu okoliczność nieuwzględnienia przez organ odwoławczy faktu toczących się postępowań - karnego i przed sądem pracy. Wprawdzie przepisy art. 32a § 1 i 2 u.p.e.a. przewidują konieczność zawieszenia postępowania egzekucyjnego, jeżeli zostało wszczęte postępowanie w sprawie istnienia lub wysokości dochodzonej należności pieniężnej, to jednak sytuacja opisana w tym przepisie nie miała zastosowania w przedmiotowej sprawie. Jak stwierdzono w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej treść przywołanego przepisu, w przypadku kwestionowania przez zobowiązanego istnienia lub wysokości należności pieniężnej, wierzyciel zobligowany będzie do poinformowania organu egzekucyjnego o skutecznie wszczętym postępowaniu w tej sprawie. Podkreślono też, że postępowania, o których mowa w art. 32a § 1 u.p.e.a., są postępowaniami zwykłymi, w ramach których badana i oceniana jest okoliczność istnienia obowiązku uiszczenia należności pieniężnej lub wysokość należności pieniężnej. Natomiast postępowania nadzwyczajne, których przedmiotem jest ustalenie poważnych wad ostatecznego orzeczenia wydanego w instancyjnym postępowaniu (stwierdzenie nieważności) lub wad postępowania zakończonego ostatecznym orzeczeniem (wznowienie postępowania), bądź przesłanek uchylenia lub zmiany ostatecznego orzeczenia, nie będą stanowiły podstawy zawiadomienia przez wierzyciela organu egzekucyjnego o tym postępowaniu, chyba że w sprawie, w której wszczęte zostanie nadzwyczajne postępowanie mające na celu wzruszenie ostatecznego orzeczenia, nastąpi wstrzymanie wykonania tego orzeczenia. (por. Cezary Kulesza - Komentarz do art. 32a u.p.e.a. - System Informacji Prawnej Lex). Literalne brzmienie przepisu art. 32a § 1 u.p.e.a. wskazuje, że dotyczy on postępowań wszczętych "w sprawie istnienia lub wysokości dochodzonej należności pieniężnej". Zatem nie ma on zastosowania do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a zatem takiego, na które skarżąca powołuje się w treści pisma z dnia 19 lipca 2016 r. (k. 123 akt administracyjnych). Z uwagi na prowadzenie powyższych postępowań brak było również podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z dyspozycją art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). – dalej w skrócie p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Wskazania wymaga, że zawieszenie postępowania sądowego na podstawie ww. przepisu ma charakter fakultatywny, a merytoryczne powiązanie spraw nie oznacza automatycznie zasadności wniosku o zawieszenie postępowania sądowego. O zawieszeniu postępowania na podstawie przywołanego przepisu decydują względy celowościowe, których niniejszy skald Sądu nie dostrzegł. W przedmiotowej sprawie kontrolą Sądu objęta jest prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego w przedmiocie zgłoszonego przez stronę zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zarzut ten oparty został na kwestionowaniu istnienia obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego i sprowadza się w istocie do podważania okoliczności faktycznych, które wobec prawomocnego rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd Okręgowy, nie podlegają już badaniu na obecnym etapie postępowania. Toczące się postępowania pozostają jedynie w faktycznym związku z zarzutem podnoszonym przez B.J. w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym tj. opierają się na podważaniu faktu prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej. Istnienie tego rodzaju związku nie ma jednak charakteru prejudycjalnego dla niniejszego postępowania, a zatem nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Orzeczenia jakie zapadną w innych toczących się postępowaniach, z uwagi na jedynie faktyczny związek z rozpatrywaną sprawą, nie stanowiłyby podstawy rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zatem brak było podstaw do jego zawieszenia. Sąd wskazuje przy tym, że wprawdzie przepis art. 34 § 1 u.p.e.a. wymaga, aby zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, zostały rozpatrzone przez organ egzekucyjny po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, to jednak jak słusznie zauważył to organ odwoławczy, stanowisko takie nie jest wymagane w sytuacji, gdy zachodzi tożsamości organu egzekucyjnego i wierzyciela (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.06.2007r., sygn. akt I FPS 4/06). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem organem egzekucyjnym i jednocześnie wierzycielem był Dyrektor Oddziału ZUS w G. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, uznając ją za niezasadną.